I SA/Wa 1910/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wójt Gminy J. (Wójt) decyzją nr [...] z [...] września 2017 roku zatwierdził podział nieruchomości położonej w gminie J., obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] objętej księga wieczystą nr [...] na działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 9 października 2017 roku. Następnie Wójt decyzją nr [...] z [...] września 2018 roku ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału w kwocie [...] złotych i zobowiązał do jej poniesienia K. S. (Skarżąca). Podstawę prawną decyzji Wójta stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 121 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że spełnione zostały przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wyjaśniło następnie, że podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2018 roku w którym wartość nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł i wykonany został w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ww. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w B., przy ul. [...]. Nieruchomość położona jest w pobliżu terenów nie zabudowanych i zalesionych oraz luźnej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Działka przed podziałem miała nieregularny, lecz korzystny kształt, stanowiła teren w części zalesiony, w części nierówny, porośnięty trawą, roślinnością łąkową lub młodym lasem. Nad północną częścią działki biegnie linia energetyczna, a wzdłuż wschodniej jej granicy droga o nawierzchni gruntowej. Na części działki znajdują się pozostałości dawnego siedliska. Po podziale powstały działki o korzystnych kształtach przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe (działki nr [...] i nr [...]), pod poszerzenie drogi (działka nr [...]), pod drogę wewnętrzną (działka nr [...]) oraz przeznaczone na cele rolne (działki nr [...] i nr [...]). Nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. -zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2007 roku (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz. [...]) - oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem dolesienia (działki nr [...] i nr [...]), RZL- łasy i dolesienia (działki nr [...] i nr [...]) oraz [...] - teren dróg publicznych (działka nr [...]). Analizą rynku rzeczoznawca majątkowy objął transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie gminy J. oraz wiejskiej części powiatu grodziskiego w latach 2015-2017. Autor operatu wskazał, że cechami wpływającymi na ceny działek są: lokalizacja i otoczenie (procentowy udział w cenie - 30%), wielkość i kształt działki (20%), potencjalny dostęp do infrastruktury (20%) oraz perspektywy rozwoju nieruchomości, stan zagospodarowania oraz inne cechy (30%). Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła [...] zł. Kolegium wskazał, że operatowi nie można zarzucić, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższy operat szacunkowy stanowi zatem dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2017 roku, w zakresie dającym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Kolegium wskazało końcowo, że Skarżąca jest współwłaścicielem działki [...] w udziale Vi części i z uwagi na to wysokość opłaty adiacenckiej została wyliczona odpowiednio do wysokości przysługującego skarżącej udziału we współwłasności działki dzielonej. Skarżąca w terminie otwartym do wniesienia skargi złożyła w tutejszym sądzie wniosek o przyznanie pomocy prawnej w którym wskazała, że jest na etapie zaskarżania decyzji Kolegium a skomplikowanie sprawy uzasadnia jej wniosek. Skarżącej przyznane zostało prawo pomocy m.in. poprzez ustanowienie pełnomocnika, który w terminie 30 dni od daty doręczenia mu zawiadomienia o ustanowieniu go pełnomocnikiem z urzędu złożył skargę na decyzję Kolegium, uzupełniając tym samym stanowisko skarżącej zawarte we wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy prawnej, uznanym przez sąd za skargę na decyzję. W swoim piśmie pełnomocnik Skarżącej decyzji Kolegium zarzucił : 1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji w całości na operacie szacunkowym z [...] maja 2018 roku, pomimo, że operat ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, gdyż rzeczoznawca : a. niewłaściwie określił wycenianą powierzchnię działki przed podziałem jako [...] m2 podczas gdy w rzeczywistości powierzchnia ta to [...] m2, b. celowo przyjął do ustalenia wartości działki przed podziałem transakcje o średniej cenie 12 złotych za 1m2 zaś po podziale transakcje o średniej cenie 25złotych za 1m2, c. przyjął do wyceny działki o powierzchni [...] m2 transakcje działkami o wiele mniejszymi, w tym o powierzchni [...]m2, [...] m2, [...] m2, oraz [...]m2, jak również przyjął do wyceny działek przeznaczonych w miejscowym planie pod budownictwo mieszkaniowa i na cele lenie jako porównawcze transakcje działkami z których aż 13 na 22 nie było w ogóle objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego zaś część z nich stanowiły działki rolne, a więc zupełnie inne niż działki wyceniane, d. błędnie przyjął do wyceny działek na wrzesień 2017 roku 22 transakcje z których aż 13 miało miejsce w 2015 roku, 8 w 2016 roku a tylko jedna w 2017 roku. 2. naruszenie prawa materialnego to jest art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich zastosowanie w sprawie skutkujące nałożeniem na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej w decyzji podczas gdy warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału, zaś w sprawie do takiego wzrostu wartości nie doszło. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, to jest przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczył ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właścicieli. Stanowiący podstawę prawną dla ustalenia tej opłaty przepis 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy dotycząca ustalenia stawki procentowej opłaty. Pomiędzy stronami postępowania nie ma sporu co do tego, że podział nieruchomości dokonany został na wniosek właścicieli nieruchomości ani co do tego, że w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy J. z [...] listopada 2011 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] grudnia 2011 roku, nr [...], poz. 7028) ustalająca procentową wysokość stawki adiacenckiej w wysokości 30%. Spór dotyczy czy i o ile wzrosła wartość nieruchomości na skutek podziału. Podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie, czy wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten został sporządzony w niniejszej sprawie i wynika z niego, że na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] złotych. W ocenie sądu, uznając operat za prawidłowo sporządzony organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z operatu, dla potrzeb oszacowania wartości rynkowej przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła wyjaśniła, że podejście porównawcze stosuje się przy założeniu, że znane są ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Pojęcie nieruchomości podobnej zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy, pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegła na stronie 10 operatu wyjaśniła pojęcie nieruchomości podobnej cytując powyższą definicję. Jak wynika z operatu szacunkowego nieruchomość podlegająca podziałowi znajdowała się na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem dolesień, terenach lasów i dolesień oraz na terenach dróg publicznych (droga gminna). Nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię [...] ha, stanowiła teren zalesionym miejscami nierówny, porośnięty trawą, roślinnością łąkową oraz młodym lasem. Nieruchomości uznane przez biegłą za podobne do nieruchomości przed podziałem wymienione zostały w tabeli nr 1 na stronie 13 operatu. Jak wynika z tabeli, biegła opisując nieruchomości uwzględniła jedynie wielkość nieruchomości oraz cenę za 1m2. Z tabeli nie wynika natomiast, czy określenia zawarte w kolumnie uwagi to przeznaczenie planistyczne danej nieruchomości czy też sposób korzystania z niej. Jeżeli określenie to odpowiada przeznaczeniu planistycznemu nieruchomości to uznać należy, że nieruchomości te nie są podobne do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana jest bowiem położona terenach przeznaczonych na pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem dolesień, terenach lasów i dolesień oraz na terenach dróg publicznych (droga gminna). Tymczasem w tabeli nr 1 wymienione zostały głównie nieruchomości opisane jako tereny rolne, ewentualnie jako tereny dla których brak jest planu, o powierzchni od [...]m2 do [...]m2. Nie wiadomo zatem, jakie cechy tych nieruchomości zadecydowały o uznaniu ich za nieruchomości podobne do nieruchomości przed podziałem, co za tym idzie nie jest możliwe zbadanie czy wycena dokonana została prawidłowo. Nie wiadomo również, dlaczego biegła za nieruchomości podobne uznała nieruchomości różniące się znacznie wielkością w stosunku do nieruchomości przed podziałem. Nie wiadomo również, na jakiej zasadzie, za nieruchomości podobne do nieruchomości powstałych na skutek podziału uznane zostały nieruchomości wymienione w tabeli 2 operatu, stanowiącej podstawę do dokonania wyceny powstałych na skutek podziału działek [...] i [...]. Biegła nie wskazała bowiem, jakie konkretnie cechy nieruchomości wymienionych w obu tabelach zadecydowały o uznaniu ich za podobne do nieruchomości wycenianych. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących wybrania do porównania transakcji mających miejsce w 2015 i 2016 roku. Biegła wyjaśniła w operacie, że na rynku obejmującym gminę J. panuje stabilizacja cen i ilości zawieranych transakcji, można zauważyć nadwyżkę podaży nad popytem. Biegła wyjaśniła też, że z uwagi na stabilizację cen nie korygowała cen ze względu na upływ czasu. W ocenie sądu, w sytuacji stabilizacji cen nie można stawiać biegłemu zarzutu, że większość transakcji przyjętych do porównania pochodzi z lat poprzedzających datę, na jaką dokonywana jest wycena. Sąd wskazuje końcowo, że podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej nie była opinia biegłej z [...] maja 2018 roku jak wskazano w skardze, ale opinia z [...] lipca 2018 roku. Po przedstawieniu przez Skarżącą uwag do operatu z [...] maja 2018 roku, zgodnie z którym wartość nieruchomości wzrosła o [...] złotych biegła opracowała nowy operat, w którym wskazała, że wartość nieruchomości wzrosła o [...] złotych. Różnica w cenie była spowodowana przyjęciem w drugim operacie współczynnika korygującego K=0,9 ze względu na zalesienie działki nr [...]. Stwierdzenie powyższych wad operatu uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.