I SA/Wa 1913/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2005r. sprawy ze skargi W. J., A. C., W. C., H. K. i C. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. J., A. C., W. C., H. K. i C. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu oraz po 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. J., H. K., W. C., C. C. i A. C. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], ozn. zgodnie z wykazem hipotecznym księgi wieczystej "[...]" dawna działka nr [...], [...], miejski nr hip. [...], o pow. [...] m2, utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że po rozpatrzeniu wniosku W. J., H. K., W. C., C. C. i A. C., Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wskazując że nieruchomość ta nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i tym samym nie spełniona została jedna z materialnoprawnych przesłanek przyznania odszkodowania określonych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wersja obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Od decyzji tej odwołali się H. K., W. C., C. C. i A. C. kwestionując zasadność odmowy przyznania odszkodowania i wskazując, iż przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami szczegółowego planu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda [...] odwołania nie uwzględnił i utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. Organ stwierdził, że sprawach odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym gruntów [...] możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu "Ogólnego planu zabudowania W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931r. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] — jak wynika z akt sprawy (notatki służbowej pracownika Urzędu W.) — znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach przy 50 % powierzchni zabudowania. Na podstawie danych dotyczących ilości kondygnacji, dopuszczalnej powierzchni zabudowy i jej wysokości, wynikających z ogolonego planu zabudowy z 1931 r. oraz w oparciu o definicję domu jednorodzinnego zawartą w art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej (Dz. U. Nr 31 poz. 131 ze zm.) oceniono dopuszczalność budowy na działce domu zawierającego nie więcej niż 6 izb mieszkalnych. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 oraz art. 4 tej ustawy domem jednorodzinnym jest dom albo samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego o łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nie przekraczającej 110 m2 lub w pewnych przypadkach 140 m2, ponadto domy wybudowane przed wejściem w życie ustawy (tj. przed dniem 11 czerwca 1957 r.) obejmujące nie więcej niż 6 izb mieszkalnych bez względu na ich powierzchnię użytkową. Powyższe parametry (zabudowa zwarta, 4 kondygnacyjna, 50 % pow. zabudowania), zdaniem organu drugiej instancji wskazują, że działka ta nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Dopuszczalna 50 % powierzchnia zabudowy działki w korelacji z jej powierzchnią oznacza, że na nieruchomości przy ul. [...] można było wybudować budynek mieszkalny liczący w obrysie (na każdej kondygnacji) [...] m2. Przy założeniu, iż średnia powierzchnia 1 izby mieszkalnej mieści się w przedziale [...] – [...] m2, budynek mógł liczyć do [...] izb na każdej kondygnacji, co przy czterech kondygnacjach daje [...] izb. Parametry te wskazują zatem na możliwość zabudowy działki przy ul. [...] budynkiem wielorodzinnym. W związku z tym, zdaniem Wojewody [...], brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i przyznania odszkodowania. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi W. J., H. K., W. C., C. C. i A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa poprzez nie zebranie przez organ dokumentów miarodajnych dla ustalenia rodzaju zabudowy na jaką mogła być przeznaczona działka przy ul. [...]. Ponadto wskazano na dokonanie ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skarżących zarzucili, że przeznaczenie działki zostało ustalone przez organ w oparciu o bliżej nie sprecyzowaną notatkę służbową pracownika Urzędu W. Wojewoda [...] zupełnie pominął treść dokumentów przedstawionych przez skarżących i nie odniósł się do istoty zarzutów skierowanych przeciwko uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona wyłącznie pod zabudowę wielorodzinną. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji zawiera jedynie lapidarny zwrot, że "argumentacja stron jest nietrafna i wskazuje na odmienną interpretację stanu faktycznego", co nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 3 Kpa oraz stanowi naruszenie zasady prawdy (art. 7 Kpa), zasady zaufania (art. 8 Kpa) oraz zasady wyjaśniania (art. 11 Kpa). Do skargi załączono fragment ogólnego i szczegółowego planu zabudowy uchwalonego przez Radę Miejską w dniu 14 kwietnia 1932 r. Projekt zawiera plan zabudowy kwartału między ulicami [...], [...], [...] i [...], oraz plan zabudowy poszczególnych działek od strony ul. [...]. Z dokumentu tego zdaniem skarżących jednoznacznie wynika, że jedynie zachodni pas działki nr hip. [...] (od strony ul. [...]) mógł znajdować się w strefie zabudowy zwartej, wysokiej. Pozostała, większa część działki położona była w strefie zabudowy "luźnej lub grupowej, o 2 kondygnacjach, 30% zabudowy" (plan zabudowy od strony ul. [...]) Z planu tego wynika również, że działka o miejskim nr hip. [...], sąsiednia w stosunku do objętej postępowaniem działki nr hip. [...] niezaprzeczalnie przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną. Skoro więc na pozostałej części działki nr hip. [...] można było wybudować budynek jednorodzinny, to przemawia to za identycznym przeznaczeniem działki nr hip. [...]. W skardze zarzucono, że treść notatki o przeznaczeniu nieruchomości powstała najprawdopodobniej w wyniku omyłki, ponieważ w teczce z dokumentami dotyczącymi działki przy [...] (znajdującej się w Archiwum Akt Dawnych) znajdowały się również dokumenty dotyczące innej nieruchomości, położonej przy ul. [...]. Wskutek omyłki, przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] ustalono w oparciu o dokumenty, dotyczące działki położonej przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Przez rozpatrzenie zaś całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiego to robi powodu. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony w sprawie dowód. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podstawę do wydania przez Prezydenta W. decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości położony w W. przy ulicy [...] oraz przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję, stanowiło pismo informacyjne zatytułowane "notatka urzędowa" sporządzona pod planem odnośnie ustalenia, że przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA jako materiał dowodowy w takim przypadku może służyć wyłącznie wyrys i wypis z tego planu (wyrok NSA z 5 maja 1999r., sygn. akt IV SA 826/97). Ponadto, ze wskazanego pisma informacyjnego zupełnie nie wynika jakiej dotyczy nieruchomości, jakim kolorem została oznaczona przedmiotowa nieruchomość, w jakiej strefie była położona. Umieszczona pod planem notatka służbowa podpisana przez inspektora nie stanowi materiału dowodowego źródłowego, na podstawie którego można by było ustalić charakter nieruchomości przy ulicy [...]. Tym samym nie można uznać, że organy wyjaśniły przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Należy również stwierdzić, iż uzasadnienie organu nie odnosi się do całego zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Wojewoda [...] całkowicie pominął dokumenty i dowody przedstawione w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne oceniać należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania (wyrok NSA z 9 maja 1994 r. sygn. akt IV SA726/93 oraz z dnia 8 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 1959/93 - nie publ.). Skarżący w trakcie postępowania odwoławczego przedstawili fragment szczegółowego planu zabudowy uchwalonego w dniu 14 kwietnia 1932 r. obejmujący przedmiotową nieruchomość. W takiej sytuacji ustalenie przeznaczenia nieruchomości wyłącznie w oparciu o ogólny plan jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) plan szczegółowy sporządzany był na podstawie prawomocnego ogólnego planu. Przy czym stosownie do treści art. 11 lit. d tego rozporządzenia szczegółowe plany określały m.in. sposób zabudowania terenów budowlanych w ogóle, a w szczególności: stosunek powierzchni, przeznaczonej pod zabudowę, do całkowitej powierzchni poszczególnych działek; wewnętrzne linie zabudowania, określające położenie wznoszonych budynków; tylne linie zabudowania, których nie mogą przekraczać tylne ściany budynków, wznoszonych w głębi działek; wysokość frontowych budynków i budynków, wznoszonych w głębi działek, w granicach, ustanowionych w ogólnym planie zabudowania; poziome i pionowe zarysy (gabaryty) budynków i ogrodzeń oraz ich poszczególnych części". Jeżeli, jak twierdzi skarżący, przedmiotowa nieruchomość była objęta zakresem szczegółowego planu zabudowy, to obowiązkiem organów było tę okoliczność zweryfikować jako mającą pierwszoplanowe znaczenie dla ustalenia czy została spełniona określona w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami materialnoprawna przesłanka przyznania odszkodowania za nieruchomość [...], a nie dokonywać oceny tej przesłanki wyłącznie w oparciu o treść planu ogólnego. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, które wpłynęły w sposób istotny na wynik postępowania. W związku z tym konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. Zatem po uzupełnieniu materiału dokumentacyjnego należy dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie odnosząc się do dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżących, a następnie wydać stosowną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę Sad uznając, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i dokładniejszego rozważenia – z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w związku z art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.