I SA/Wa 1913/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart /spr./ Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod drogę krajową oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie, w celu przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto L., nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest W. D. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ustalił, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W piśmie z dnia 14 lutego 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wskazała, iż nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego, jakim jest przebudowa drogi krajowej nr [...] W. – A. na odcinku przejścia przez L., a zadanie to planowane jest do realizacji w 2006 r. w ramach programu TINA, tj. dostosowanie do standardów europejskich. Inwestycja ta znajduje się w ciągu komunikacyjnym o znaczeniu międzyregionalnym, realizowanym etapowo. Z uwagi na to, iż droga krajowa nr [...] obciążona jest znacznie ruchem, opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych pogarsza sytuację komunikacyjną na tym odcinku, zaś realizowanie inwestycji przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa i płynności ruchu, a zatem ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej. Minister uznał zarzut W. D. dotyczący nienależytego uzasadnienia faktycznego decyzji Wojewody za słuszny, jednakże stwierdził, że zasadność wydanej decyzji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Minister Infrastruktury uznał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. za zasadną. W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury W. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że działania organu naruszają w sposób rażący procedurę administracyjną, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została nienależycie uzasadniona a dodatkowe uzasadnienie wniosku, sporządzone po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, nie może być podstawą dla uzasadnienia wydanej już decyzji tego organu. Ponadto stronie nie zostało doręczone odrębne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w celu wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W piśmie z dnia 13 września 2006 r., którym uzupełniono skargę, skarżąca zgłaszała zastrzeżenia co do prawidłowości decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej przebudowę drogi krajowej nr [...]. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zawiera określenia celu publicznego. Ponadto zarzucał brak decyzji o lokalizacji inwestycji oraz sprzeczność zaskarżonej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy, w której mowa jest o przebudowie drogi a nie o rozbudowie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa - jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte – po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 lipca 2003 r. - co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 8 października 2004 r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Ponadto, do wydania decyzji w trybie art. 17 nie jest potrzebne odrębne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wystarczy tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienie "uzasadnionego przypadku". Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad szczegółowo uzasadniła w piśmie z dnia 14 lutego 2005 r. powołując się na to, że przebudowa drogi krajowej nr [...] W. – A. na odcinku przejścia przez L. została zaplanowana do realizacji w 2006 r. w ramach programu TINA, tj. dostosowanie do standardów europejskich. Inwestycja ta znajduje się w ciągu komunikacyjnym o znaczeniu międzyregionalnym, realizowanym etapowo. Z uwagi na to, że droga krajowa nr [...] obciążona jest znacznie ruchem opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych pogarsza sytuację komunikacyjną na tym odcinku zaś realizowanie inwestycji przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa płynności ruchu a więc ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej. W oparciu o powyższą argumentację organ odwoławczy dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, a zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania z dnia 8 października 2004 r. zostało doręczone stronom. W zakresie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy organ także dokonał prawidłowej oceny. W świetle powołanego pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 lutego 2005 r. nie budzi zastrzeżeń przyjęcie przez organ, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 i że przyjęta przez organ ocena w tym zakresie nie była dowolna. Fakt, że szczegółowe wyjaśnienie przez wnioskodawcę zasadności żądania wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło w toku postępowania odwoławczego nie narusza w żaden sposób przepisów procedury administracyjnej a wręcz jest z nią zgodne. Organ odwoławczy bowiem obowiązany jest w toku postępowania odwoławczego do rozpoznania sprawy niejako na nowo i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W tym celu może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co wynika wprost z art. 136 kpa. . Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd bada tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast nie są przedmiotem tego postępowania inne decyzje związane z procesem realizacji inwestycji jakim jest przebudowa drogi krajowej nr [...], gdyż te decyzje są autonomiczne i podlegają kontroli co do zgodności z przepisami prawa w postępowaniach przewidzianych dla każdej z tych decyzji. Dlatego też zarzuty skarżącej co do zgodności z prawem powoływanej decyzji nr [...] w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji pozostają poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.