I SA/Wa 1913/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. nr KOC/3666/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr KOC/3666/Go/22, po rozpatrzeniu wniosku V. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 16 maja 2022 r. nr KOC/2742/Go/22, którą w punkcie 2 decyzji stwierdzono, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 21 marca 1950 r. L.dz. PB/2056/U o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] w W. , dawny adres policyjny [...] , dawny numer hipoteczny [...] . Ponadto w powyższej decyzji z 16 maja 2022 r. w punkcie 1 Kolegium podjęło, na podstawie art. 97 § 2 kpa, zawieszone postępowanie postanowieniem z 9 lutego 2017 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po K. C. , M. C. i A. C. . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zainicjowane 27 sierpnia 2013 r. wnioskiem M. S. i T. M. postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło orzeczenia z 21 marca 1950 r. Orzeczenie to zostało wydane po rozpoznaniu wniosku z 20 kwietnia 1948 r. złożonego przez dotychczasową współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości Z. R. . Przedmiotowe orzeczenie doręczono Z. R. w dniu 25 marca 1950 r. Zatem organ stwierdził, że postępowanie niniejsze wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia z 21 marca 1950 r. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej w W. , której zarzucił: 1) rażące naruszenie – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – przepisu prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 kpa, art. 28 kpa, art. 30 § 1 i 4 kpa, polegające na skierowaniu zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej, albowiem T. M. zmarła [...] marca 2020 r.; 2) rażące naruszenie – w rozumieniu art. 156 § 1 kpa – przepisów prawa procesowego, tj. art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 54a § 1 ppsa, polegające na rozpatrzeniu jedynie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez pełnomocnika V. C. i całkowite pominięcie złożonej przez Prokuratora Regionalnego w W. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 maja 2022 r. nr KOC/2742/Go/22. Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Kolegium wniósł również V. C. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy w konsekwencji wadliwego podjęcia zawieszonego postępowania, gdy nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, a tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 21 marca 1950 r. nie powinien zostać rozpoznany do czasu ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania; 2) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy: a) przepis ten jest rażąco niezgodny z normami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszając zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę równości, zasadę ochrony prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz zasadę wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej oraz b) przepis ten został uchwalony z rażącym naruszeniem art. 189 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu, a w konsekwencji narusza art. 109 ust. 1, art. 112 i art. 120 Konstytucji RP, i tym samym – zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie powinien być zastosowany, albowiem na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej istnieje powinność zastosowania bezpośrednio norm konstytucyjnych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z 16 maja 2022 r. oraz o uchylenie postanowienia Kolegium z 16 maja 2022 r. o podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem z 9 lutego 2017 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skarg i rozpoznanie spraw na posiedzeniu niejawnym. Skarga Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1913/22, zaś skarga V. C. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2204/22. Następnie postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: I SA/Wa 1913/22 i I SA/Wa 2204/22, i prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 1913/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Celem powyższego rozwiązania prawnego, na co wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Powyższe stało się podstawą wprowadzenia przez prawodawcę w art. 156 § 3 kpa cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia takich spraw, będących w toku, merytorycznym rozstrzygnięciem. Wynika to wprost z zawartego w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego art. 2 ust. 2. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. przed dniem 16 sierpnia 2021 r. Czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są przy tym czymś nowym w obowiązującym porządku prawnym. Przykładowo w systemie prawa cywilnego ustawodawca przewidział instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie trzydziestu bądź dwudziestu lat, w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 kc). Innym przykładem takiego ograniczenia jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 kc), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 kc). Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po trzydziestu latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 kk), zaś po dwudziestu latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 kk). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na trzydzieści lat. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte 27 sierpnia 2013 r., a więc po upływie 30 lat od wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z 21 marca 1950 r. i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. było niezakończone. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych orzeczenie to doręczono dotychczasowej współwłaścicielce spornej nieruchomości Z. R. w dniu 25 marca 1950 r. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek jaki nastąpił z mocy ustawy. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia było zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Stwierdzenie bowiem przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi podstawę do stwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego, które to stwierdzenie ma charakter deklaratoryjny. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesiony zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP jest niezasadny. Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygnaturze akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 97 § 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w istocie nie zawierają rozstrzygnięcia dotyczącego praw i obowiązków osoby zmarłej. W wyroku z dnia 24 lutego 2023 r., I OSK 41/22 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że: "Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, uznaje się skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osoby zmarłej, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej, to jest to przesłanka nieważności decyzji. Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania (B. Adamiak: Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/2, poz. 105, s. 116). Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować.". W kontekście powyższego bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia wadliwości spornej decyzji deklaratoryjnej, bowiem postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy samego prawa i nie może być kontynuowane z woli ustawodawcy, bez względu na wagę i charakter błędów popełnionych przez organ w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).