I SA/Wa 1914/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej jako kpa) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. M. (dalej jako skarżąca), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż K. M. nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 roku gdyż z treści znajdującego się w aktach sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. B. wynika, że spadek po zmarłym nabył w całości jego syn – J. B. Skoro zatem K. M. nie dziedziczyła po swoim ojcu to zdaniem organu należy przyjąć, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 roku został złożony przez osobę niebędącą stroną postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 9 października 2017 r. złożyła K. M. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przedmiotową skargę wnosi w związku z pominięciem jej w sukcesji przekazania gospodarstwa rolnego za świadczenie rentowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 - dalej jako ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Kontrolowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. Podstawę prawną kwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowi art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny i ocenił stan prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Sąd uznał, że podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest to czy skarżącej jako córce poprzedniego właściciela (L. B.) przysługuje w ogóle interes prawny, aby mogła skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa od L. B. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W tym celu konieczne jest poddanie analizie konstrukcji przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości na wniosek jej właściciela w zamian za rentę. Wydawane na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U z 1974 r., Nr 21, poz. 118) decyzje o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa miały szczególny charakter. Stosownie do treści tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe tylko na wniosek rolnika, jeśli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Decyzja taka co do skutków cywilnoprawnych była zbliżona do umowy o przekazaniu gospodarstwa, a ta jest uznawana w orzecznictwie za ustawowo wyodrębnioną umowę odmienną od umowy darowizny. Decyzja tego rodzaju w żadnym razie nie miała charakteru przymusowego, a treść aktu administracyjnego była uzależniona od woli właściciela. Decyzja ta stanowiła element systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W wyniku przekazania gospodarstwa przekazujący zapewniał sobie świadczenia emerytalne lub rentowe ze środków państwowych, przy jednoczesnym korzystaniu z działki, lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. W istocie decyzja taka miała charakter osobisty a jej obowiązywanie i oddziaływanie w systemie prawnym wygasło wraz ze śmiercią uprawnionych. Oznacza to w szczególności, że prawa do renty wynikające z ww decyzji nie były dziedziczne a unieważnienie takiej decyzji było możliwe tylko za życia właściciela przekazującego. Stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa na Państwo oznaczałoby pozbawienie prawa do renty i powrót do sytuacji, sprzed złożenia wniosku. (por. wyrok WSA z dnia w sprawie I SA/Wa 485/13) Z kolei przekazanie przez właściciela nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę skutkowało przekazaniem prawa własności do tego gospodarstwa, co oznacza, iż z dniem w którym, decyzja Naczelnika Gminy [...] stała się prawomocna, tj. w dniu 11 kwietnia 1975 r. L. B. nie był już jego właścicielem. W konsekwencji przedmiotowe gospodarstwo nie mogło być dziedziczone po jego śmierci na podstawie art. 1059 §1 kc. W związku z powyższym po stronie spadkobiercy takiej osoby nie istnieje interes prawny do wzruszania decyzji wydanej na wniosek jego poprzednika. Tym bardziej skarżąca nie będąc spadkobierczynią L. B. nie ma interesu prawnego do wzruszenia decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. Ponadto należy wskazać, iż prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 9 ustawy z 1974 r. nie wchodzi w skład spadku, nie ma zatem jakiegokolwiek związku pomiędzy prawami spadkobiercy a kwestią dokonanego przez jego spadkodawców przekazania gospodarstwa. Sam fakt pozostawania spadkobiercą nie oznacza automatycznie prawa do wzruszania czynności dokonanych przez spadkodawców. Spadkobierca nie może również żądać rozwiązania umowy o przekazaniu gospodarstwa na rzecz następcy. Wskazał na to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 września 1993 r. (III CZP 121/93, OSNCP 5/94, poz. 97) podnosząc, że roszczenie rolnika, który zmarł po wytoczeniu powództwa o rozwiązanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie przechodzi na spadkobierców, ponieważ nie weszło w skład spadku i dlatego spadkobierca nie może roszczenia tego skutecznie dochodzić po śmierci rolnika. Tym bardziej zatem - wystąpienie o stwierdzenie nieważności tego rodzaju czynności czy decyzji o przekazaniu - przez spadkobiercę poprzednich właścicieli, czy osoby nie będące spadkobiercami (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) winno skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ewentualnie jego umorzeniem z powodu bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa.