I SA/Wa 1916/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] dotyczącą zatwierdzenia z urzędu projektu geodezyjnego podziału nieruchomości uregulowanej w [...], położonej w obrębie [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Burmistrz Ł. zatwierdził z urzędu projekt geodezyjnego podziału nieruchomości uregulowanej w [...], położonej w obrębie [...] - na następujące działki: [...] uwidocznione na mapie przyjętej do zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatu W. pod nr ewidencyjnym [...]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. B. i A. B., kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zakwestionowana decyzja Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przez zgodność z ustaleniami planu rozumie się zarówno zgodność dotycząca przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wskazać przy tym należy, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje taki cel dla danej nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...], zmienionego uchwałą Nr [...], przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod: - drogę gminną zbiorczą – [...] - drogę gminną dojazdową - ul. [...] - zabudowę mieszkaniowo-usługową (UMN2, UMN3). Organ podkreślał, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 ustawy. Celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). W związku z powyższym organ uznał, iż podział przedmiotowej nieruchomości, polegający na wydzieleniu projektowanej działki nr [...] - przeznaczonej w planie pod drogi gminne (KDZ1 i KDD7), będzie służył realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości - jako zgodnego z ustaleniami planu miejscowego - zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odnosząc się do odwołań organ wskazał, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustaliły. Oznacza to, że organy gminy oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. M. B. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...]. Skarżący zarzucał: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 96 ust. 1. art. 93 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Ł. w przedmiocie podziału działki [...] z naruszeniem przepisów prawa i praw właścicielskich do nieruchomości. 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia faktycznie, które nie były przedmiotem analizy organu I instancji, podczas gdy okoliczność ta winna stanowić podstawę do uchylenie decyzji Burmistrza Ł. i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, brakach w ustaleniach faktycznych i nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób, w tym w szczególności poprzez pominięcie i nierozpatrzenie takich okoliczności jak: - niezawiadomienie skarżącego przez Burmistrza Ł. o wszczęciu postępowania; - niezawiadomienie skarżącego przez Burmistrza Ł. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości ustosunkowania się do materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie; - nieokreślenia w decyzji Burmistrza Ł., które nieruchomości powstałe w wyniku podziału będą przeznaczone na cele publiczne; - rażącego naruszenia uprawnień właścicielskich, gdyż powstałe działki nie będą nadawały się do wykorzystania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zbyt małą powierzchnie, w tym w szczególności nie będzie możliwe ich zagospodarowania poprzez budowę na nich budynków. 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, pominięciu w uzasadnieniu kwestii, o których mowa w pkt 3 powyżej, a podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. 5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, 9 i 11 kpa poprzez niejasne i budzące wątpliwości uzasadnienie decyzji niewyjawiające w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia. 6) naruszenia przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Ł., podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę Burmistrzowi Ł. do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 roku. Skarżący podnosił, iż na skutek podziału powstaną nieruchomości, których skarżący nie będzie mógł przeznaczyć na cele zgodne z przeznaczeniem nieruchomości, w tym np. pod budowę budynków, gdyż nie będą one odpowiadały przepisom Prawa budowlanego. Ponadto, z decyzji nie wynikało dlaczego podzielono nieruchomość akurat na trzy działki i dlaczego o wskazanej powierzchni. Nie przedstawiono żadnych przesłanek ku takiemu podziałowi. W szczególności uzasadnienie decyzji Burmistrza Ł. w ogóle nie odnosi się do tej materii. Burmistrz Ł. w swojej decyzji nie określił także, jakie będzie przeznaczenie poszczególnych działek powstałych na skutek podziału. Z decyzji tej nie można wywnioskować, która z działek zostanie przeznaczona na cele publiczne i jakie konkretnie będą to cele dla poszczególnych działek, a która ewentualnie pozostanie przy skarżącym. Wskazywał, że w konsekwencji można uznać, iż decyzja Burmistrza Ł. jest niemożliwa do wykonania z uwagi na brak stosownego opisu uniemożliwiającego zidentyfikowanie przeznaczenia poszczególnych działek. Jednocześnie projektowany sposób podziału nieruchomości powoduje daleko idące naruszenia w zakresie praw właścicielskich, w tym w szczególności znaczący spadek wartości nieruchomości oraz brak możności jej normalnego wykorzystania, czego Burmistrz Ł. również nie wziął pod uwagę. Podnosił, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące przeznaczenia działki [...] (wyłącznie tej działki, z dalszym pominięciem pozostałych działek powstałych w wyniku podziału), trzeba uznać za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania tj. art. 15 kpa, gdyż SKO dokonało ustaleń faktycznych, które nie były przedmiotem decyzji Burmistrza Ł. i na tej podstawie wydało decyzję merytoryczną. Podczas gdy ustalenie nowych okoliczności stanu faktycznego winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący złożył pismo procesowe z dnia [...] lutego 2017r. wskazując, że zaskarżona decyzja została poprzedzona postanowieniem z dnia [...] maja 2016r,. nr [...], które informowało strony o możliwości dokonania podziału działki nr [...]. Dnia 18 maja 2016r. działając na podstawie art. 111 § 1 kpa M. B. wraz z A. B. złożyli do Burmistrza Ł. wniosek o uzupełninie postanowienia z dnia [...] maja 2016r. Zgodnie z treścią art. 111 § 2 kpa w związku ze złożonym wnioskiem o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] maja 2016r. termin do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, mógł rozpocząć bieg dopiero z dniem doręczenia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Organ natomiast nie wydał takiego postanowienia, zatem postanowienie z dnia [...] maja 2016r., nie zyskało waloru ostateczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona uchyleniu wraz z decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. Burmistrz Ł. działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1774) zwanej dalej "u.g.n.", poinformował o możliwości dokonania podziału nieruchomości uregulowanej w KW[...], położonej w obrębie[...]. Na postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości przysługuje – zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. – zażalenie do SKO, jako do domniemanego organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. art. 17 pkt 1 kpa). Wnosi się je w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie postępowania (art. 141 § 2 kpa). Ze względu na to, że od omawianego postanowienia zależy treść decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w przypadku złożenia zażalenia na postanowienie opiniujące organ orzekający nie powinien wydawać decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości do czasu rozpatrzenia tego zażalenia. Postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] maja 2016r. zostało doręczone A. B. i M. B. w dniu 13 maja 2016r. Zgodnie z treścią art. 111 kpa: § 1 Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. § 1a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. § 1b. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. § 2. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. A. B. i M. B. pismem z dnia 18 maja 2016r. złożyli wniosek o uzupełnienie postanowienia Burmistrza Ł. z dnia [...] maja 2016r. Wniosek ten przez organ nie został rozpoznany. Skutkiem powyższego nie został zamknięty termin do wniesienia odwołania od ww. postanowienia (art. 111 § 1b kpa). Postanowienie z dnia [...] maja 2016r. nie zyskało zatem waloru ostateczności, a organ nie miał podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016r. zatwierdzającej projekt geodezyjny podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...]. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2016r. została zatem wydana z naruszeniem art. art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Na marginesie należy wspomnieć, że w decyzji podziałowej Sąd dostrzegł uchybienia wskazujące na jej merytoryczną wadliwość. Na wstępie należy podnieść, że projekt geodezyjnego podziału nieruchomości jest bardzo nieczytelny. Organ dzieli działkę nr [...] na działki [...]. Burmistrz Ł. w swojej decyzji nie określił, jakie będzie przeznaczenie poszczególnych działek powstałych na skutek podziału. Z decyzji tej nie można wywnioskować, która z działek zostanie przeznaczona na cele publiczne i jakie konkretnie będą to cele dla poszczególnych działek, a które zostaną przeznaczone na cele publiczne a która ewentualnie pozostanie własnością skarżącego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej[...], zmienionego uchwałą[...], działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod: - drogę gminną zbiorczą - ul. [...] - drogę gminną dojazdową – ul. [...] - zabudowę mieszkaniowo-usługową (UMN2, UMN3). Zatem jeżeli organ wkroczył poprzez podział działki nr [...] w ustalenia Planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniając przeznaczenie działki z zabudowy mieszkaniowo-usługowej na przeznaczenie pod drogi, to naruszył prawo miejscowe, jakim jest Plan zagospodarowania przestrzennego. Przy czym brak precyzyjnego określenia przeznaczenia działek nr [...] oraz czytelnego oznaczenia granic działek nowo powstałych powoduje, że ocena w tym zakresie staje się niemożliwa. Wskazuje to na istotne wady decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2016r. Organ wydając decyzję podziałową, przed uzyskaniem waloru ostateczności w postanowienia z dnia [...] maja 2016r., naruszył przepisy prawa materialnego w postaci art.93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2015r., poz. 1774), co miało wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.). Naruszenie prawa materialnego skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2016r., przy czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany oceną prawną przedstawioną przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.