I SA/Wa 1917/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. U. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb G. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w KW [...] oraz przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w KW [...], stanowiących część nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji stwierdził, że niezależnie od ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości użytkowania wieczystego doszło do nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności tej nieruchomości przez właściwą gminę. Wojewoda podkreślił, że zaistniały w sprawie niniejszej przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), pomimo legitymowania się przez Zakłady Elektroniczne "[...]" w W. decyzją o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. U. złożył odwołanie domagający się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu odwołujący się stwierdził, że Przedsiębiorstwo Zakłady Elektroniczne "[...]" posiadało tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji o naliczeniu opłaty rocznej. W ocenie skarżącego nieruchomość ta nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto skarżący podkreślił ustanowienie na nieruchomości na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego, co w jego ocenie eliminuje także możliwość komunalizacji spornej nieruchomości z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji stwierdził, że funkcjonowanie przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, którym jest przejście prawa własności ze Skarbu Państwa na właściwą Gminę. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odnotował, zgodnie ze stanem rzeczy, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego oraz przejście tego prawa na osoby fizyczne, w tym na osobę skarżącego. Okoliczności te jednak w żadnym stopniu nie mają wpływu na ocenę realizacji przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które dotyczą prawa własności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt komunalizacji nieruchomości nie ma wpływu na prawa osób trzecich, w tym na istnienie prawa użytkowania wieczystego. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że jak trafnie ocenił to organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Zakłady Elektroniczne "[...]" w W. legitymują się jedynie decyzją o naliczeniu opłat rocznych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 436/97 oraz z dnia 26 czerwca 1997 roku, sygn. akt I S.A.1728/96 organ II instancji wyjaśnił, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz.97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Dlatego decyzja o ustaleniu opłat nie może stanowić dowodu na istnienie prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył I. U. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1 - naruszenie przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszenie treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że przedsiębiorstwo państwowe Zakłady Elektroniczne "[...]" w W. nie zarządzały, w szczególności w dniu 27 maja 1990 r., spornym gruntem, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu wskazuje, że Zakłady "[...]", jako użytkujący przedmiotową nieruchomość na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. z dnia [...] marca 1969 r. nr [...], posiadały tytuł prawny do tej nieruchomości, co w konsekwencji wyklucza komunalizację wskazanych w zaskarżonej decyzji gruntów, 2 - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wobec zastosowania trybu komunalizacji określonego w tym przepisie, podczas gdy Gmina Miejska W. nie dysponowała przedmiotową nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy, ponieważ Zakłady Elektroniczne "[...]" w W. posiadała do niej tytuł prawny, co niezależnie od pierwszego zarzutu wyklucza dopuszczalność in casu komunalizacji orzeczonej przez Wojewodę Dolnośląskiego w zaskarżonej decyzji. 3 - naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 § 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 110 i art. 16 kpa, wyrażające się w naruszeniu zaskarżoną decyzją słusznie nabytych przez I. U. praw, w tym w szczególności nabytego przez niego prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. w granicach działki nr [...] o powierzchni [...] ha obręb G. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W obszernym uzasadnieniu skarżący stwierdził, że jego prawo do spornej nieruchomości stwierdzone zostało w pierwszej kolejności decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 1992 r., która potwierdzała nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Zakłady Elektroniczne "[...]" w W., które to Zakłady mocą aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r. zbyły swoje prawo użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego I. U., co zostało ujawnione w zapisach księgi wieczystej. W tej sytuacji zdaniem skarżącego przedmiotowy grunt, w szczególności działka nr [...], którą nabył jako użytkownik wieczysty, nie należał do Gminy W., co wobec treści art. 5 ustawy komunalizacyjnej wyklucza komunalizację tych nieruchomości także w 2007 r. Skarżący podkreślił, że Zakłady Elektroniczne "[...]" nabyły prawo użytkowania wieczystego zgodnie z prawomocną i ostateczną decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 1992 r. Skarżący podkreślił, że decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie przez Gminę W. wskazanych nieruchomości, wydana została po znacznym upływie czasu, od rzekomego nabycia własności wskazanej nieruchomości przez gminę. Przez szereg lat prawa skarżącego do gruntu nie były kwestionowane, a jego uprawnienia jako użytkownika wieczystego nie były dla nikogo sporne, jako nabyte zgodnie z obowiązującym prawem. Stąd też dokonał on na użytkowanym gruncie szeregu inwestycji. W tym stanie strona skarżąca kwestionuje założenie przyświecające zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jakoby funkcjonowanie prawa użytkowania wieczystego pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, a równocześnie sama komunalizacja nie ma wpływu na prawa osób trzecich, w tym na istnienie prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącego bowiem z istotny prawa użytkowania wieczystego wynika, iż pozostaje ono w stałym związku z prawem własności określonego gruntu, a tym samym istnieje zasadniczy związek pomiędzy prawem użytkowania wieczystego a przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Skarżący uznał, że kwestionowaną decyzję organu II instancji można oceniać jako zagrożoną wadą nieważności, jako że niniejsza sprawa była uprzednio przedmiotem decyzji wojewody, w kwestii przekazania prawa użytkowania wieczystego Zakładom "[...]".Nie można więc uznać za dopuszczalne, wydawanie kolejnej decyzji, tym razem stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przez Gminę. Decyzja taka byłaby tylko powtórzeniem stanu stwierdzonego decyzją wojewody z dnia [...] grudnia 1990 r. oddającej wskazany grunt w zarząd Zakładom Energetycznym. Zgodnie bowiem z przyjętą w tamtym okresie praktyką brak wydania decyzji o przejściu własności na gminę, z jednoczesnym sprawowaniem na tej działce prawa przez inną jednostkę, świadczy, że jest ona zarządcą wskazanej nieruchomości, nawet bez potwierdzającej ten stan szczególnej decyzji. W niniejszym przypadku fakt, że Zakłady Energetyczne na podstawie aktu notarialnego uzyskały grunt [...] w użytkowanie wieczyste, z dużym prawdopodobieństwem pozwala stwierdzić, że grunt ten oddany został w zarząd zakładom "[...]". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc j ednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) j est wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ ma obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja, o której mowa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zgodnie z treścią art. 239 § 1 K.c. sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Użytkowanie wieczyste więc jest prawem pośrednim pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zdaniem Sądu z tego rodzaju prawa nie można w niniejszej sprawie wyprowadzić interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący jako nabywca prawa użytkowania wieczystego do części spornego gruntu nie posiada legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie jest on podmiotem praw, które podlegają skonkretyzowaniu w tym postępowaniu. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ani dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 511/00, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99). Skoro zatem skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czyli skarga musi dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", a sytuacja taka jak już wyżej wykazano nie dotyczy skarżącego I. U., przedmiotowa skarga jako złożona przez osobę nieuprawnioną podlega oddaleniu. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.