I SA/Wa 1918/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi X. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania X. w P. (dalej powoływany jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz M. K. nieruchomości położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. I. Stan faktyczny 1. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1977r. Rep. A [...] M. K. zbył na rzecz Skarbu Państwa – X. w P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 Nr 10 poz.64), prawo własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. 2. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 1995 r. M. K. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. K. części przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał M. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej ceny uzyskanej za zbytą nieruchomość. 4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, którym jest obecnie Prezydent P. - wykonujący zadania starosty. 5. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2002 r. sygn. akt. I SA 271/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 roku. Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekając kasacyjnie i wskazując na braki w materiale dowodowym, nie przeprowadził jednocześnie stosownego postępowania uzupełniającego - w szczególności dopuszczenia dowodu, co do istnienia decyzji lokalizacyjnej lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż działanie takie nie wykraczałoby poza zakres czynności określonych w art. 138 §2 Kpa. 6. Rozpatrując ponownie sprawę w ramach postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury - na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. nr 216, poz. 1594), przywołując treść art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) – stwierdził, że ze zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 30 lat, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. nie wzniesiono żadnych naniesień związanych z infrastrukturą [...]. Jednocześnie z pisma Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] wynika, iż nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...]. Z kolei z pisma Dyrektora Administracyjnego X. z dnia 10 sierpnia 2004r. wynika, iż na działce sąsiadującej z działką objętą niniejszym postępowaniem będzie budowany obiekt dla [...]. Jednocześnie w piśmie tym wskazuje się na niezrealizowanie na nieruchomości nr [...] celu wywłaszczenia. W ocenie organu powyższe fakty dowodzą niezbicie, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały, określone w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. K. Zarzuty skargi i stanowisko organu 1. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego wraz z nabyciem własności budynków i urządzeń. Natomiast w dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) tj. 1 września 2005 r. przedmiotowy grunt stał się na podstawie art. 256 ust. 1 tej ustawy z mocy prawa własnością skarżącego. Ponadto nie można się zgodzić z twierdzeniami organu wydającego decyzję o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Skarżący prowadzi prace związane z realizacją budowy [...], która jest inwestycją wieloletnią. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję w ogóle pominął wyjaśnienie kwestii związanych z uwłaszczeniem skarżącego z mocy prawa w trybie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. – co było jednym z głównych zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w dalszej kolejności na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. Pominięcie tych kwestii przez Ministra jest istotną wadliwością, która mogła wpłynąć na wynik postępowania i już z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. 3. Powołany art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymagała dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Państwowe uczelnie jako osoby prawne nabyły użytkowanie wieczyste zarządzanych przez siebie gruntów oraz własność budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych na podstawie powołanego art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Jest to nabycie z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. (art. 210 powołanej ustawy) i dotyczy tylko gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. 4. Wskazać należy, że fakt nabycia powyższych praw na podstawie art. 182 powołanej ustawy może stwierdzić tylko sąd powszechny w postępowaniu o ustalenie prawa, zgodnie z art. 189 kpc (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz - Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, str. 351). Organ administracyjny rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości, która pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w zarządzie X., nie może w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wyrażać poglądów, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego, czy też nie. Ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewidziała bowiem obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu X. w użytkowanie wieczyste gruntu, kończącego się wydaniem decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Dopóki ta kwestia nie zostanie wyjaśniona przedwczesne jest orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. 5. Wprawdzie w wyroku z dnia 8 października 2002 r. (III RN 181/01; Lex nr 77187), Sąd Najwyższy stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym pozostawała w zarządzie uczelni, nie stała się z mocy art. 182 ust. 1 tej ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego tej uczelni, jeżeli przed tą datą spełniły się przesłanki zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi, to jednak kwestia ta nie podlega w ogóle badaniu w ramach postępowania o zwrot, prowadzonego w trybie art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nie ustala bowiem historycznego stanu prawnego, a tylko i wyłącznie w ramach przyznanej mu kognicji ocenia, czy spełnione zostały obecnie uregulowane w ugn przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 6. Natomiast zgodnie z art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym – "z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej (ust. 1). Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda (ust.2)". Oznacza to, że nabycie ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 1 września 2005 r. Decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nabycie jest nieodpłatne. 7. W orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie prawo użytkowania wieczystego (uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93; PUG 7-8/1994). Tym bardzie nie jest możliwy zwrot nieruchomości stanowiącej własność osób innych niż Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. 8 W przedmiotowej sprawie z uwagi na podnoszone przez skarżącego zarzuty, organy prowadzące postępowanie o zwrot powinny wyjaśnić wątpliwości, co do tego czy nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego z mocy prawa, a w dalsze konsekwencji prawa własności nieruchomości gruntowej czy też nie. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu tej nieruchomości było, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić to postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o ustalenie uwłaszczenia skarżącego i zobowiązanie skarżącego aby wystąpił do sądu powszechnego ze stosownym powództwem, a w przypadku pozytywnego orzeczenia sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycia prawa własności na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 roku. 9. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa., mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od uprzedniego ustalenia przez sąd powszechny, czy skarżący nabył z mocy prawa przedmiotową nieruchomością. Z tego względu wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu było przedwczesne, co skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W ponownym postępowaniu prowadzonym na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ugn właściwe organy po pierwsze powinny wyjaśnić – w oparciu o orzeczenie sądu powszechnego – kwestie uwłaszczenia skarżącego, a dopiero potem zbadać materialnoporawne przesłanki zwrotu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.