I SA/Wa 192/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] tylko w części w jakiej orzekają one o podziale określonych w nich działek gruntu pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałej części skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania W.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], położonych w Dzielnicy [...] W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...] oraz każdoczesnych właścicieli projektowanej działki nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że W.K. jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...]) położonej w Dzielnicy [...] W. przy ul. [...] i ul. [...], KW nr [...]. Nieruchomość W.K. graniczy z działkami o nr ew. [...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...], KW nr [...]) w obrębie [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], stanowiących współwłasność M.B., A.B., A.B., M.D. i J.M.. W dniu [...] października 2005 r. A.B., J.M., M.B., A.B. i M.D. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynków (mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalno - usługowych i usługowych) z możliwością nowego podziału nieruchomości na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w W.. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków (mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalno – usługowych i usługowych) z możliwością nowego podziału nieruchomości na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Prezydent W. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] dz. [...], [...], [...], położonej w W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...] oraz nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] dz. [...], położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanej działce nr [...] i nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] oraz każdoczesnych właścicieli projektowanej działki nr [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] położonych w Dzielnicy [...] W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...] oraz każdoczesnych właścicieli projektowanej działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.K. podnosząc, że przedmiotowa decyzja nie ustanawia dostępu do drogi dla jej działki, oznaczonej nr ewidencyjnym [...], sąsiadującej z działkami, dla których projekt podziału przewiduje ustanowienie służebności przejścia i przejazdu na działkach nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że sentencja decyzji z dnia [...] września 2006 r. w sposób jednoznaczny określa dostęp do drogi publicznej poprzez wpisanie warunku ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanej działce nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...], stanowiącej aktualnie własność W.K.. Tym samym twierdzenia W.K. co do pominięcia w decyzji nieruchomości stanowiącej jej własność oraz braku gwarancji korzystania z przejścia i przejazdu są nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. określa jako warunek ustanowienie służebności na rzecz nieruchomości W.K., nie ma zatem mowy o pominięciu jej interesów w tej decyzji. Organ zaznaczył, że z wpisu w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż w chwili obecnej działka W.K. ma zapewniony dostęp do drogi na podstawie służebności przejazdu szerokości 3 m do ulicy [...] (obecnie ulica [...]) ustanowionej na nieruchomości KW nr [...]. Służebność ustanowiona została dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] KW nr [...] (obecnie nr [...], nr [...] i nr [...]). Zdaniem organu drugiej instancji prawa W.K. są chronione również w ten sposób, że w przypadku nieustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanej działce nr [...] i [...], mogą nastąpić skutki przewidziane w art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało ponadto, że do akt sprawy dołączona jest ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków (mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalno – usługowych i usługowych) z możliwością nowego podziału nieruchomości. W aktach znajduje się także ostateczne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r., pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] dz. [...], [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanej działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...] oraz każdoczesnych właścicieli projektowanej działki nr [...]. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie spełnione zostały przewidziane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami warunki uzasadniające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W.K.. Zdaniem skarżącej ustawa o gospodarce nieruchomościami stawia organom dokonującym podziału nieruchomości "wymóg wyznaczenia drogi dojazdu i dojścia do każdej dzielonej działki gruntu i wyznaczenia ich do działek sąsiednich". Zaskarżona decyzja wskazanego wymogu nie spełnia, a zatem jest sprzeczna z powołaną ustawą o gospodarce nieruchomościami. W ocenie W.K. przepisy tej ustawy odnoszące się do podziałów nieruchomości "nie zwalniają organów administracji od wyznaczenia administracyjnie dróg, nawet gdy takie są w oparciu o umowy cywilne używane". Skarżąca podkreśliła, że "drogi wyznaczone administracyjnie, nawet jeśli pokrywają służebności drogowe przechodzą z mocy prawa na własność gminy lub Skarbu Państwa, co w przypadku służebności nie jest możliwe ani wykonalne". Zdaniem skarżącej jej działka "powinna mieć przy okazji tego podziału urzędowo zapewniony dostęp przez działki sąsiednie lub przez działkę sąsiednią, nawet gdy byłoby to zgodne z dotychczasową służebnością". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r., w części w jakiej decyzje te orzekają o podziale określonych w nich działek gruntu pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...], naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) regulujących podział nieruchomości wynika, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości dotyczyć może jedynie działek objętych podziałem. Oznacza to, że organ administracji publicznej, wydając taką decyzję nie może rozstrzygać kwestii odnoszących się do działek sąsiadujących z działkami będącymi przedmiotem podziału, tj. do działek nieobjętych podziałem. Wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje zawierają natomiast rozstrzygniecie odnoszące się do będącej własnością W.K. nieruchomości KW nr [...] dz. [...] (warunek ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] na rzecz tej nieruchomości), która to nieruchomość graniczy z działkami nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] i - co nie ulega wątpliwości - nie jest objęta podziałem. Zatem już z tej przyczyny wydane w sprawie decyzje we wskazanej części są wadliwe. Zauważyć także trzeba, że stosownie do przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości może być zamieszczony jedynie warunek, o jakim mowa w art. 99 tej ustawy i tylko w razie konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 93 ust. 3 stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W myśl zaś art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji, gdy zapewnienie wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności drogowych, decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości następuje pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. Innych możliwości zamieszczenia warunku w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Podkreślić należy, że służebności drogowe, o których mowa w powołanym art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być ustanowione jedynie na rzecz wydzielonych działek gruntu, nie zaś na rzecz nieruchomości sąsiednich. Zaznaczyć dodatkowo trzeba, że instytucja służebności jest instytucją prawa cywilnego - należy do katalogu ograniczonych praw rzeczowych. Ustanowienie służebności nie następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej. Sprawy dotyczące służebności regulują przepisy kodeksu cywilnego i ustanowienie służebności drogowej następuje na podstawie art. 285 § 1 k.c. Wszelkie kwestie sporne związane z wykonywaniem służebności, w tym również wiążące się z podziałem nieruchomości władnącej lub obciążonej, rozstrzygają zaś sądy powszechne. Zgodnie bowiem z art. 290 § 3 k.c. jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów wskazać trzeba, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie podziału nieruchomości do wyznaczenia drogi publicznej (gminnej) celem zapewnienia dojazdu i dojścia do działek sąsiadujących z działkami objętymi decyzją podziałową, czego w istocie domaga się skarżąca. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. w części w jakiej decyzje te orzekają o podziale określonych w nich działek gruntu pod warunkiem ustanowienia służebności przejścia i przejazdu na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości KW nr [...] dz. [...] naruszają art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem we wskazanej części. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił we wskazanej wyżej części decyzje organów obu instancji. Z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.