I SA/Wa 192/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu złożonego przez E. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniesionych przez G. M. i E. K. wniosków, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha, obejmującego działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w miejscowości P., stanowiącego własność S. D. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające przejęcie gospodarstwa jako opuszczonego, bowiem właściciel wraz z rodziną nie zamieszkiwał na gospodarstwie od około 1970r., a od 1972r. całość nieruchomości była odłogowana. E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012r. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa wskazała, że wydając decyzję organ nie uwzględnił wszystkich stron mających prawa do nieruchomości, a przez to nie skierował jej do wszystkich osób będących stronami w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania Minister wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uzasadnił , że Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 1976r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego pow. [...] ha, obejmującego działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w miejscowości P., stanowiącego własność S. D. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, za opuszczone gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stosownie natomiast do § 2 rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Minister wywiódł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że gospodarstwo zostało opuszczone przez S. D., który wraz z rodziną od 1970r. w nim nie mieszkał, a od 1972r. całość nieruchomości nie była poddawana żadnym zabiegom agrotechnicznym i leżała odłogiem. Organ wyjaśnił , ze do wniosku takiego prowadzi w szczególności treść protokołu z dnia [...] lipca 1976r. Faktu tego nie kwestionował również sam zainteresowany S. D., który w pismach kierowanych do organów administracji wyjaśnił, że z uwagi na śmierć żony oraz konieczności utrzymania córek, jak również w związku z konfliktami sąsiedzkimi w P. opuścił gospodarstwo zamieszkując 5 km dalej i pracując w [...]. S. D. kwestionował jedynie fakt, że przejęcie nastąpiło nieodpłatnie. Mając na uwadze, że dla przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego niezbędnym był stan faktyczny polegający na tym, że gospodarstwo zostało opuszczone przez właściciela i jego rodzinę oraz nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, Minister stwierdził że przejęcie ww. gospodarstwa położonego w P. nastąpiło zgodnie ze stanowiącymi podstawę jego przejęcia przepisami i nie sposób uznać, że zostały one w sposób rażący naruszone, a jedynie przesłanka rażącego naruszenia przepisów uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Odnosząc się z kolei do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów pominięcia przez organ wydający decyzję wszystkich stron postępowania, a więc osób mających prawo do nieruchomości, bowiem w dacie wydania decyzji L. D. już nie żyła, a spadkobiercami po wymienionej byli oprócz S. D., również G. D. (obecnie M.) oraz E. D. (obecnie K.) Minister stwierdził, że fakt pominięcia stron nie stanowi naruszenia powodującego nieważności decyzji, ani jako wydanej z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), ani jako nieważnej z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Do przejęcia nieruchomości konieczny był bowiem zaistniały w sprawie stan faktyczny nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu gospodarstwa, rozumie się przez to również posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze. Z uwagi na to organ wskazał , że przejęcie mogło zatem nastąpić przy spełnieniu przesłanek opuszczenia od jakiegokolwiek podmiotu, który nie był jej właścicielem. Wymogiem było aby był posiadaczem w dobrej wierze (np. dzierżawca, najemca) i władał nienależycie nieruchomością. Tym samym , również przy zapewnieniu uczestnictwa w postępowaniu pozostałym spadkobiercom L. D., rozstrzygnięcie byłoby tożsame. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego sądu złożyła E. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].08.2012r. Nr [...].Skarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 10 §1,39, 77§1, 79 §1, 80, 81, 107 §1. k.p.a. Wniosła ponadto o zwrot kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podkreśliła , że gospodarstwo rolne położone we wsi P., Gmina [...] o pow. [...] ha [...] m2 obejmujące działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] zostało przejęte na Skarb Państwa na podstawie Decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1976r. Decyzja ta nie była adresowana do strony lub stron postępowania. Jedynie w jej treści zawarto informację, że gospodarstwo jest własnością S. D., co nie było prawdą, jako że S. D. był jedynie jego współwłaścicielem. L. i S. D. nabyli bowiem prawa do przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego darowizny Repertorium nr [...] z 1954r., dokonanej na ich rzecz przez T. D. teścia S. D. L. i S. D. stali się właścicielami przedmiotowego gospodarstwa rolnego na mocy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Cytowana wyżej ustawa weszła w życie 04.11.1971r. L. D. jeszcze żyła, była więc pełnoprawnym współwłaścicielem gospodarstwa. Skarżąca podkreśliła, że orzeczenie na mocy którego Skarb Państwa przejął gospodarstwo zawiera wadę prawną, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 pkt2) i było niewykonalne w dniu jego wydania a niewykonalność ta ma charakter trwały. Wskazała między innymi na następujące uchybienia: W zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 1976r., nie wskazano strony, do której była ona skierowana. Świadczy to o rażącym naruszeniu prawa - art. 107 § 1 kpa. Podniosła także , że naruszony został art. 39 kpa gdyż decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 1976r. nie została G. M. i E. K. nigdy doręczona. Podkreśliła ponadto, że decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 1976r. w rzeczywistości nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienie jej powinno zawierać wskazanie faktów istotnych z punktu widzenia przepisów stanowiących jej podstawę oraz wskazanie w jaki sposób te fakty zostały ustalone. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji powinno być zatem zawarte wyjaśnienie, dlaczego gospodarstwo zostało uznane za opuszczone przez właściciela, ustalenie kto byt jego właścicielem, wyjaśnienie kiedy opuścił gospodarstwo. Wskazane też powinny być dowody, na podstawie których ustalono opisane fakty. Zdaniem skarżącej organ przywiązywał dużą wagę do protokołu z dnia [...] lipca 1976r. spisanego z udziałem H. M. - siostry L. D. - żony S. D. lecz nie wziął pod uwagę pobudek osobistych (niesnaski rodzinne) jakie kierowały H. M. do złożenia obciążających, nieprawdziwych zeznań oraz interesowności w sprawie (gospodarstwo ostateczne trafiło w posiadanie do H. M.). Skarżąca zarzuciła także, że organ nie przeprowadził wywiadu z osobami mającymi prawa do nieruchomości. Ponadto, co bardzo istotne w sprawie, Organ nigdy nie wysłuchał głównego świadka w sprawie (którego wskazywał S. D.) S. P., który dzierżawił pole przez kilka lat, m.in. w kluczowym okresie 1972-1976r. Organ nie wziął pod uwagę argumentów właściciela: że gospodarstwo zamierzał w najbliższym czasie sprzedać, że zawsze i do końca opłacał podatki, że "ziemia nie leżała odłogiem", bo łąki i pastwiska (a więc większa część gospodarstwa była wydzierżawiona", że sam zajmował się przynależnym do pola lasem, nie wziął pod uwagę argumentów przeprowadzenia się do innej miejscowości i ciężkiej sytuacji rodzinnej po śmierci żony. Wobec tych argumentów, Organ wydający decyzję nie rozważył czy w/w okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że "gospodarstwo miało charakter opuszczonego". W wyniku obszernego omówienia zarzutów skargi E. K. podsumowała , że 1.Gospodarstwo nie klasyfikowało się do określenia mianem "gospodarstwa opuszczonego", nie spełniało warunków opisanych w definicji zawartej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), zgodnie z par. 1 ust. 2.W trakcie postępowania nie został przesłuchany żaden z trojga właścicieli gospodarstwa (S. D., G. M., E. K.), ani też wskazany przez S. D. dzierżawca gospodarstwa S. P. 3.Decyzja odbierająca gospodarstwo nie została adresowana do strony lub stron postępowania. Jedynie tylko w jej treści zawarta jest informacja, że gospodarstwo jest własnością S. D., co też nie było prawdą, jako że S. D. był jedynie jego współwłaścicielem. Pozostali współwłaściciele, E. K. i G.M., nigdy nie zostali powiadomieni o wydaniu i wyegzekwowaniu kwestionowanej decyzji. Naruszony został art. 107 § 1 kpa. 4.Gospodarstwo zostało odebrane praktycznie tylko jednemu ze współwłaścicieli, S. D., który był w posiadaniu wyłącznie części gospodarstwa a zgodnie z ówczesnymi przepisami nie można było odebrać części gospodarstwa. Tym bardziej nie jest zgodne z literą prawa odebranie S. D. tych części gospodarstwa, których właścicielem nie był. 5.Zeznania świadka H. M. (którego nota bene zeznania nie powinny być brane pod uwagę ze względu na wyraźne znamiona stronniczości i interesowności) w ogóle nie dotyczą tych części gospodarstwa których właścicielem nie był S. D. a tylko G. M. i E. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wszczynane jest w nowej sprawie, w której treścią nie jest orzekanie, co istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją. Kontrola kwestionowanej decyzji ogranicza się jedynie do zbadania, czy zachodzą przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca E. K. zmierza do wzruszenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Decyzja powyższa zapadła w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. "gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne." Natomiast w myśl § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela ( w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Zasadnie organ wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza , iż przedmiotowe gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym od 1972 r. i leżało odłogiem, a już od roku 1970 nie zamieszkiwał w nim ani S. D. ani członkowie jego rodziny . Organ szczegółowo przeanalizował stan fatyczny sprawy będący podstawą wydania decyzji będących przedmiotem postępowania nieważnościowego. Powołał się na konkretny dokument w postaci protokołu z dnia [...] lipca 1976r. z którego jednoznacznie wynika, że gospodarstwo nie było uprawiane. Słusznie zauważono także, że S. D. przyznał okoliczności faktyczne sprawy tj. fakt, że wyprowadził się wraz z dziećmi z gospodarstwa jak również, że go nie uprawiał, kwestionując jedynie dokonanie przejęcia gospodarstwa w sposób nieodpłatny. Na uwagę w sprawie niniejszej zasługuje okoliczność, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru dokonuje oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie do czasu wydania kontrolowanych decyzji, oraz przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia wydanych decyzji. W tym kontekście zauważyć wypada, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ani w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie spornych decyzji ani też w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...].08.1976 r. S. D. nie podnosił żadnych twierdzeń z , których wynikałoby, że należące do niego gospodarstwo było w jakiejkolwiek części dzierżawione a tym samym uprawiane. Pierwsze twierdzenie w tym przedmiocie pojawia się w aktach sprawy w jego piśmie z dnia [...].05.1984r. i z tej przyczyny nie może być traktowane jako materiał dowodowy stanowiący podstawę wydanych wcześniej decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, S. D. po upływie 10 lat od daty wydania decyzji odejmujących prawo własności posiadanego wcześniej gospodarstwa rolnego, podjął starania o odzyskanie utraconej nieruchomości, a prezentowane twierdzenia o dzierżawieniu gospodarstwa rolnego S. P. wysunięte zostały na poparcie argumentu, że gospodarstwo rolne było jednak przez niego uprawiane. Z powodu ograniczeń postępowania nadzorczego wskazanych wyżej organ administracji prowadzący postępowanie nie był uprawniony do poszerzania materiału dowodowego sprawy o zeznania jego byłych właścicieli oraz ewentualnego dzierżawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby przy rozpoznaniu sprawy organy administracji naruszyły w jakikolwiek sposób obowiązujące przepisy prawa wymienione w skardze W tym miejscu ponownie przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy przy wydaniu nadzorowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie zaś rozpoznawanie sprawy co do jej istoty. Fakty te wskazują, że decyzje, których stwierdzenia nieważności żąda strona nie są obarczone wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Nie może odnieść pożądanego przez skarżącą skutku zarzut , że nie brali udziału w postępowaniu o przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego wszyscy jego współwłaściciele. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 k.p.a., a nie zaś przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zakreśloną w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew sugestii uzasadnienia skargi, że kontrolowana decyzja nie odebrała gospodarstwa rolnego skarżącej i, że nie została ona pozbawiona prawa własności tegoż gospodarstwa nie zasługuje na aprobatę. Fakt, że skarżąca była współwłaścicielką tego gospodarstwa uprawniał ja do tego, aby zgodnie z art. 28 k.p.a. być strona postępowania zarówno odwoławczego jak i pierwszoinstancyjnego. Fakt, że warunek ten nie został spełniony stanowi zaniedbanie organów administracji i może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania a nie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej. Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzja wydana w sprawie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm. skarga została oddalona.