I SA/Wa 1921/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] obręb R., o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha obręb W., stanowiącej własność E.D. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. ustalono lokalizację dla inwestycji pn. "Budowa obwodnicy R." w ciągu drogi krajowej nr [...] długości 4,95 km wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji. Na mocy powołanej decyzji nieruchomość położona w R., oznaczona jako działka nr [...] obręb R., o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha obręb W., stanowiące własność E.D., została przeznaczona pod ww. inwestycję. Pismem z dnia 23 października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działek z równoczesnym nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowych działek, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego E.D. podniosła, iż nie negocjowano z nią wykupu gruntu, a jedynie zaproponowano stawki 8,40 zł i 13 zł za metr kwadratowy, co było formą dyktatu, gdyż brak zgody na zaproponowane stawki za przedmiotowe działki miał skutkować pozbawieniem ich własności. Organ administracji natomiast nie wyznaczył spotkania celem ustalenia warunków odkupienia nieruchomości. Odwołująca się podniosła również, że przedmiotowe działki stanowią jedyne dotychczasowe źródło dochodu jej rodziny. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał także, iż - jak wynika z akt sprawy - postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. We wniosku z dnia 23 października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy R., która ma istotne znaczenie dla społeczności lokalnej, stanowi odciążenie od ruchu tranzytowego, a także poprawę płynności i bezpieczeństwa ruchu. Ponadto decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości stanowi tytuł do rozpoczęcia tej inwestycji przewidzianej do realizacji w latach 2006-2008. Następnie przy piśmie z dnia 5 czerwca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzupełniając wniosek wskazał, iż nowy korytarz drogi krajowej nr [...] ma priorytetowe znaczenie w koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania miasta R. ze względu na odciążenie centrum miasta poprzez wyprowadzenie ciężkiego ruchu tranzytowego. Obecny przebieg drogi jest bardzo niekorzystny dla uczestników ruchu kołowego i pieszych ze względu na wyczerpanie przepustowości obecnie użytkowanych dróg miejskich. Przeniesienie ruchu kołowego na obwodnicę miasta polepszy komfort jazdy, odciąży miasto, ułatwi dostępność transportową przyległej zabudowy oraz będzie miało istotny wpływ na poprawę warunków środowiska w mieście przez redukcję uciążliwości powodowanych przez intensywny ruch. Powyższa inwestycja ma więc ogromne znaczenie dla społeczności lokalnej w zakresie poprawy bezpieczeństwa i płynności ruchu. Ponadto wnioskodawca przedłożył kartę projektu budowy obwodnicy R., projekt budowlany oraz program inwestycyjny tej budowy. W ocenie organu odwoławczego, spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowych nieruchomości. Do rozpoczęcia prac budowlanych brakuje inwestorowi jedynie decyzji o pozwoleniu na budowę, do uzyskania której niezbędne jest posiadanie tytułu do władania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości taki tytuł stanowi. Wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest zatem niezbędne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Budownictwa stwierdził, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana jest po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które następuje po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przeniesienia własności. W niniejszej sprawie wobec braku porozumienia w zakresie warunków nabycia nieruchomości zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Zawarcie umowy o przeniesieniu własności jest również możliwe w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego. Możliwość zawarcia umowy oraz jej warunki pozostają jednak bez związku z zaistnieniem przesłanek wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.D., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, że przed wydaniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie przeprowadził z nią rozmów w przedmiocie nabycia nieruchomości, a pozbawienie jej działek bez odpowiedniego równoważnika pieniężnego oznacza odebranie rodzinie podstawowych środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowa zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej sprowadza się do zbadania, czy organ wydając decyzję nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nie można zarzucić naruszenia prawa. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jak również nie uchybiły przepisom postępowania. Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia powołanego przepisu ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności") wynika wprost, iż wykazanie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnić należy, że dla spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, iż zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe oraz że wystąpił uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie o niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy i wyczerpująco to uzasadniły. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonych w R., stanowiących własność E.D.. O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda poinformował właścicielkę zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2007 r. doręczonymi jej w dniu 22 czerwca 2007 r. Wyczerpuje to pierwszą przesłankę wymaganą przepisem art. 17 ust. 1. Prawidłowo organy administracji oceniły także drugą z przesłanek, a mianowicie potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1. Powołane we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad argumenty dotyczące konieczności budowy obwodnicy R. i znaczenia tej inwestycji dla odciążenia centrum miasta z ruchu tranzytowego, zwiększenia bezpieczeństwa użytkowników dróg i poprawę warunków środowiska w mieście są w pełni wystarczające dla uznania, iż zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1. Organ wyjaśnił, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ze względu na potrzebę uzyskania prawa dysponowania nieruchomością, od którego uzależnione jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje podstawę w przepisie art. 17 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do wniesionej skargi należy wyjaśnić, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nie jest uwarunkowane od uprzedniej oceny przez wojewodę sposobu złożenia właścicielowi przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oferty zawarcia umowy cywilnoprawnej oraz wysokości proponowanej ceny za przeniesienie własności nieruchomości. Na tym etapie nie ustala się też odszkodowania za wywłaszczenie. Z tych przyczyn nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, które dotyczą wyłącznie tej kwestii. Są to zagadnienia będące przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter szczególny. Jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ma ona na celu przyśpieszenie budowy i modernizacji sieci dróg, z czym wiąże się m. in. uproszczenie procedury pozyskiwania terenów pod inwestycje drogowe. Nie może to pozostać bez wpływu na interpretację przepisów omawianej ustawy. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.