I SA/Wa 1921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie pieniężnej i rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. P. S. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...][...] o przyznanie pomocy m. in.: w formie zasiłku i pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie. Wnioskodawca opisał swoją trudną sytuację życiową, w tym finansową, oraz problemy zdrowotne. Podniósł, że z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2015 r., w miesiącu czerwcu otrzymał wynagrodzenie tylko w wysokości [...] zł, z którego nie będzie w stanie utrzymać się w najbliższym miesiącu. Jednocześnie wniósł do organu o wyłączenie od udziału w jego sprawie czterech wskazanych przez niego pracowników tego organu. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] odmówił przyznania pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Od powyższej decyzji Prezydenta [...] odwołanie wniósł P. S. kwestionując rozstrzygnięcie oraz zarzucając, że decyzja nie zawiera elementów, o których mowa w art. 107 k.p.a. Ponadto, strona wskazała na naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. a także naruszenie art. 24 k.p.a. wyjaśniając, że nie został rozpatrzony jej wniosek o wyłączenie pracowników. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163, zwana dalej jako: u.p.s.) wskazuje w art. 8 ust. 1, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej); 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł (tzw. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie). Z kolei, w myśl art. 43 ust. 1 u.p.s. osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki (ust. 2 u.p.s.). Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenie określa się w umowie z gminą (ust. 3 u.p.s.). Pożyczka może być umorzona w całości lub w części, jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej (ust. 4 u.p.s.). Natomiast, pomoc w formie rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym (ust. 5 u.p.s.). Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie (art. 43 ust. 10 u.p.s.). Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji majątkowej P. S. Organ pierwszej instancji ustalił, że P. S. mieszka w Dzielnicy [...][...], z zamiarem pobytu stałego. Wynagrodzenie z tytułu pracy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przez P. S., zgodnie z jego oświadczeniem złożonym w dniu [...] lipca 2015 r. wynosiło w czerwcu 2015 r. - miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - [...] zł netto i nie było obciążone egzekucją. P. S. odbył wizytę u lekarza medycyny pracy, który wystawił zaświadczenie o zdolności do pracy do [...] marca 2018 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego ustawowe przesłanki przyznania wnioskowanej pomocy nie zostały spełnione. W art. 2 ust. 1 u.p.s. zdefiniowano pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W art. 7 u.p.s. ustawodawca zawarł natomiast przykładowy katalog sytuacji powodujących możliwość jej udzielenia m.in. ubóstwo, bezrobocie, bezdomność sieroctwo itp. Ustawa przewiduje zatem, że pomoc społeczna będzie udzielana, w sytuacji, gdy dana osoba nie może przezwyciężyć trudności w ramach posiadanych własnych zasobów i uprawnień – a taka sytuacja, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała. Tym samym, organ odwoławczy nie podzielił zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się co do naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne kwestionowanej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł P. S. domagając się jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności. Skarżący nie podzielił stanowiska organów administracji, zarzucając im naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 24 k.p.a. podnosząc, że przed rozstrzygnięciem sprawy złożył wniosek o wyłączenie pracowników organu Kolegium od udziału w sprawie, którego organ nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. stanowi m. in. art. 8 i art. 43 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Według zaś ust. 3 tego przepisu: za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...). Z kolei, w myśl art. 43 ust. 1-3 u.p.s. osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenie określa się w umowie. Natomiast pomoc w formie rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie (ust. 10). Powyższe wskazuje, że pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznana w postaci świadczenia pieniężnego i rzeczowego. Pomoc pieniężna może przyjąć formę zasiłku celowego będącego świadczeniem jednorazowym lub nieoprocentowanej pożyczki. Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenia są określane w umowie z gminą. Do umowy tej mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Co zaś do świadczenia rzeczowego pomoc ta polega na udostępnieniu maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwości zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. W szczególności jest to szansa dla osób bezrobotnych na założenie własnej działalności gospodarczej czy na uzyskanie nowych kwalifikacji. Przedmioty są udostępniane na podstawie umowy użyczenia. Podsumowując, umowy pożyczki i użyczenia wykorzystywane do przyznania świadczenia na usamodzielnienie są formami działania administracji, ich zastosowanie nie wymaga uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, chyba że organ odmawia przyznania wskazanego świadczenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto podnieść należy, że konstrukcja przepisu art. 43 ust. 1 i ust. 5 wskazuje, że przyznanie form pomocy wskazanych w tym przepisie pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ ocenia sytuację wnioskodawcy a w wyniku tej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez osobę. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. I tak, w niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczał kwotę wskazaną w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. P. S. otrzymał bowiem w miesiącu czerwcu kwotę [...] zł, wynagrodzenie nie było obciążone egzekucją komorniczą. Z oświadczenia skarżącego wynika, że od dnia [...] lipca 2015 r. podjął zatrudnienie w firmie [...]S.A., zaś pierwsze wynagrodzenie otrzyma w dniu [...] sierpnia 2015 r. Jednocześnie z dołączonej dokumentacji medycznej nie wynika aby skarżący był osobą długotrwale chorą czy niepełnosprawną - zaświadczenie z dnia [...] marca 2015 r. - badanie w celach medycyny pracy, a także bezrobotną. W dniu [...] czerwca 2015 r. podczas wizyty lekarskiej lekarz psychiatra wyraźnie stwierdził, że nie ma "aktualnie wskazań medycznych do przedłużania zasiłku chorobowego". P. S. jest osobą młodą (urodzoną w marcu 1987 r.), w wieku aktywności zawodowej i nie posiadającą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, organy administracji rozważyły wszechstronnie okoliczności faktyczne sprawy, w konsekwencji odmawiając skarżącemu przyznania pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Tym samym nie można przyjąć, że organy administracji naruszyły przepis art. 43 ww. ustawy. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu "Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 tego przepisu, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony przez P. S. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...][...] w dniu [...] lipca 2015 r. przy wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Skarżący wnioskował o wyłączenie od udziału w jego sprawie: M. M., K. K., M. L., E. M. Wprawdzie z akt sprawy jak i decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób Prezydent [...] ustosunkował się do tego wniosku, jednakże co istotne w sprawie (a wynika to z akt) żadna z tych osób nie brała udziału w rozpoznawaniu wniosku P. S. z dnia [...] lipca 2015 r. Osoby te nie były także członkami składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydającego zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.