I SA/Wa 1922/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2002 r., numer [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na rzecz T . S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1922/04 UZASADNIENIE Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku T. S. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiające wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w stosunkach pomiędzy Polską a Ukrainą w zakresie uznawania równoważności dyplomów ukończenia szkół wyższych obowiązuje Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. Nr 5. poz. 28) oraz Protokół między Rządem Rzeczypospolitej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. Obydwie wymienione umowy przewidują uznawanie za równorzędne, na terytorium państw będących stronami tych umów, wydawanych na terytorium jednego z nich dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uprawniających ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Jednak zmiany systemów edukacyjnych Polski i Ukrainy, które nastąpiły w ostatnich latach powodują, że niejednokrotnie ustalenie równoważności dyplomów niektórych uczelni musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Z ustaleń dokonanych przez organ administracji wynika, że wnioskodawczyni całość zajęć przewidzianych planem studiów, łącznie z egzaminem dyplomowym, odbyła w Polsce w Centrum Kształcenia [...] Akademii [...] [...] w K. - działającej nielegalnie jednostce w W. - a nie w [...] Akademii [...] [...] w K.. Rola tej uczelni sprowadziła się do wystawienia wnioskodawczyni dyplomu i przesłania go do Polski. Dyplom wydawany przez uczelnię zaświadcza nie tylko o nadaniu tytułu zawodowego jej absolwentowi, ale przede wszystkim o ukończeniu studiów w tejże uczelni. W przedmiotowej sprawie pomiędzy dyplomem przedstawionym przez wnioskodawczynię, a stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji, istnieje rozbieżność, jako że, jak wspomniano wyżej wnioskodawczyni ukończyła kształcenie w nielegalnie funkcjonującej jednostce nie mającej statusu szkoły wyższej, ani zgodnego z prawem polskim statusu filii uczelni zagranicznej. Zatem kształcenia tego nie można uznać za studia w rozumieniu ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Z powyższych względów, organ administracji uznał, że nie może wydać zaświadczenia, o które występowała wnioskodawczyni, gdyż stanowiłoby to usankcjonowanie działalności prowadzonej na obszarze Polski z naruszeniem przepisów ustawowych. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. S.. Zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 150 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w związku z art. 1 pkt 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. oraz o Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych z dnia 18 maja 1992 r. w związku z art. 9 i 87 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76, 77, 6 i 8 kpa i art. 12 i 35 kpa, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o uchylenie go w całości. Minister Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 1882/02) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]. W uzasadnieniu nie podzielono wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzono m.in., że rozpatrując żądanie strony i wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył prawo materialne, a także normy prawa procesowego. Przepis art. 150 ust 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) w kwestiach uznawania dyplomów i tytułów zawodowych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami i tytułami zawodowymi nadawanymi w kraju odsyła do umów międzynarodowych. Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. a ratyfikowana przez Polskę (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29), a także ówczesny Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w art. 1 ust 2 nakazuje uznawać za równorzędne na terytoriach wszystkich umawiających się Państw wszystkie, wydawane na terytorium każdego z nich dokumenty o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu (uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego) lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Powyższa Konwencja na podstawie Protokołu między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy, sporządzonym 18 maja 1992 r. w Warszawie ma zastosowanie do czasu zawarcia nowej umowy między tymi krajami w kwestiach uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych, oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych. Przepisy prawa materialnego art. 1 ust 2 Konwencji regulując tę kwestię jednocześnie zakreślają w tej sprawie ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa. Minister mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia autentyczności przedstawionego dyplomu ukończenia szkoły, typu szkoły lub wydziału w aspekcie uprawnień posiadacza dyplomu ukończenia [...] Akademii [...] [...] w K. do ubiegania się o stopień naukowy. Przepisy Konwencji nie uprawniają żadnej ze stron do badania zgodności wydanych dokumentów o ukończeniu szkoły wyższej za granicą z przepisami prawa polskiego. Odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła w sprawie niniejszej w wyniku badania przez Ministra zgodności dyplomu szkoły wyższej w Kijowie z przepisami ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, które to postępowanie naruszało zarówno przepisy Konwencji praskiej z dnia 7 czerwca 1972 r. jak i ramy zakreślone postępowaniem wyjaśniającym z art. 218 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów obydwa wydane w sprawie postanowienia uchylono na podstawie art. 22 ust 1 pkt 1 i ust 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Od powyższego wyroku rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego wniósł Prokurator Generalny. Po umorzeniu postępowania przez Sąd Najwyższy wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prokuratora Krajowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r., na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1882/02 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku podzielono zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Stwierdzono, że Sąd orzekając w dniu 3 stycznia 2003 r. założył a priori, że dyplom, którego dotyczyło postępowanie jest dyplomem, do którego mają zastosowanie przepisy powołanej Konwencji z dnia 7 czerwca 1972 r. Tymczasem z przepisów Konwencji praskiej nie wynika, że wszystkie bez wyjątku dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane za równorzędne. Już z redakcji art. 1 ust 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy (dokumenty) o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego lub politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Nadto uznawać za równorzędne można - w myśl redakcji art. 1 ust 2 Konwencji - dyplomy (dokumenty) o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Jeżeli tak, to zobowiązanie wynikające z art. 1 ust 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw wszystkich dyplomów (dokumentów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny, czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Takiej oceny w sprawie nie dokonano. W tym celu należało ustalić - przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające, w myśl regulacji art. 218 § 2 kpa. - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić, czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji praskiej. Jeżeli zatem były to studia w systemie kształcenia na odległość, jak utrzymuje zainteresowana, a z materiałów sprawy nie wynika, aby ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność została wyjaśniona, to wówczas rodzi się pytanie, czy Umawiające się Państwa sporządzając Konwencję, miały na uwadze ten rodzaj studiów. Ma zatem rację Prokurator Krajowy podnosząc, iż nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo - stronę Konwencji praskiej, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzenie. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe tak samo jak studiowanie na odległość. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia na odległość. Również w zachowanych materiałach przygotowawczych do Konwencji brak jest takich rozważań. Nie ma więc jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). I mimo, że zarówno ta ustawa jak i wyżej wymieniona Konwencja weszły do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust 1), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art. 32). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Zaznaczyć bowiem należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 1 34 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślić także trzeba, że art. 190 powołanej ustawy stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r. naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpatrując wniosek T. S. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia studiów za granicą z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia, winien w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy wynik tej oceny byłby pozytywny, powinien zastosować w sprawie przepisy tej Konwencji. Takiej oceny w sprawie niniejszej nie dokonano, Zgodnie zaś z obowiązującą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnią przepisów Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 118/04 zobowiązanie wynikające z art. 1 ust 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów (dokumentów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. W celu ustalenia, czy uzyskany przez T. S. dyplom jest dyplomem w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej należy ustalić – przeprowadzając na podstawie art. 218 § 2 kpa stosowne postępowanie wyjaśniające – rodzaj studiów dokumentowanych tym dyplomem, a następnie przesądzić, czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji. Jeżeli zatem były to studia w systemie kształcenia na odległość, jak twierdzi zainteresowana, to należy rozważyć, czy umawiające się Państwa sporządzając Konwencję miały na uwadze ten rodzaj studiów, dla której to kwestii nie bez znaczenia pozostają uwarunkowania, w jakich nastąpiło sporządzenie w 1972 r. Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe, zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice były trudne do przekroczenia. Nie można jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji wyrażali wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium Państwa – sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Także analiza zachowanych materiałów przygotowawczych nie zawiera odniesień do tych kwestii, brak więc jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2004 r., interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) oraz w przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). Mimo, że zarówno ustawa jak i Konwencja weszły do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej po ratyfikacji Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia. Niezależnie od powyższych rozważań zawierających wytyczne dotyczące ponownego rozpatrzenia wniosku T. S. zauważyć trzeba, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia wydanego przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w dniu [...] lutego 2003 r. zaświadczenia nr [...] stwierdzającego, że opisany w tym zaświadczeniu dyplom, wydany T. S. przez [...] Akademię [...] [...] w K. nadający kwalifikacje magistra psychologii jest równoważny z dyplomem ukończenia studiów wyższych oraz tytułem zawodowym magister nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie zaświadczenie dotyczy dyplomu KW nr [...], zaś kserokopia znajdującego się w aktach dyplomu oznaczona jest innym numerem, kwestia ta – pominięta przez Naczelny Sąd Administracyjny – powinna być w pierwszej kolejności wyjaśniona. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.