I SA/Wa 1924/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. i Z. małż. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących M. i Z. małż. P. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w Gminie M., obręb M., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia powołanych decyzji wynikają następujące ustalenia faktyczne i prawne: wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie oznaczonej wyżej nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na odcinku od granicy województwa [...] z województwem [...[ (km [...]) do węzła "[...]" (km [...]), pod budowę wymienionego odcinka drogi, a brak dostępu do tego terenu uniemożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem. Wnioskodawca podkreślił, że ze względu na wyjątkowo ważny interes Skarbu Państwa złożony wniosek jest w pełni uzasadniony. Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] wskazał na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w myśl którego po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej działki zostało wszczęte, o czym strony zostały powiadomione pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Na tej podstawie organ uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w powołanym art. 17 ust. 1, zatem - mając na względzie argumenty podniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości uznał za uzasadnione. Ze względu na okoliczność, iż niezbędnym jest wykazanie się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyli właściciele nieruchomości M. i Z. małż. P., którzy zarzucili nieustosunkowanie się przez organ administracji do zgłoszonej przez nich propozycji wykupienia całej należącej do nich działki, co - zdaniem skarżących - stanowi obrazę art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołujący się wskazali, że wskutek podziału ich nieruchomości i przeznaczenia pod autostradę tylko jej części, pozostała część, pozbawiona dostępu do autostrady, utraci swoje dotychczasowe przeznaczenie oraz jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. Od dłuższego czasu planowali wybudowanie na swojej nieruchomości [...] i w tym celu podjęli odpowiednie kroki (zwrócili się o stosowne zezwolenia, opracowali biznesplan inwestycji oraz projekty). W tych warunkach wnosili o wykupienie całości działki przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jedynie jej części, jednak Wojewoda nie wziął tego pod uwagę w postępowaniu. Minister Budownictwa, rozpatrując odwołanie, pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] wezwał Wojewodę [...] do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez wyjaśnienie, stosownie do art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., uzasadnionego przypadku wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz nadesłanie dowodów na poparcie "wyjątkowo ważnego interesu Skarbu Państwa", o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na pismo Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] przesłał ponowny wniosek Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 nr [...] zawierający – jak stwierdził Wojewoda – rozszerzenie uzasadnienia wniosku o niezwłoczne zajęcie nieruchomości przez dołączenie "Informacji dla Rady Ministrów o realizacji harmonogramu budowy autostrad o dróg ekspresowych w latach 2004-2006 i latach dalszych" stanowiącą załącznik do Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013. Jak stwierdził Wojewoda [...], z przedstawionych dokumentów wynika, iż brak dostępu do terenu, na którym ma być realizowana autostrada, [...] uniemożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z przedstawionym harmonogramem (działka ujęta w decyzji Wojewody położona jest na odcinku autostrady ujętym w harmonogramie jako: "[...]" odcinek [...] ([...] km). Wojewoda [...] zaznaczył dodatkowo, że w znacznej części wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad składanych do Wojewody o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pod budowę autostrady [...] znalazło się uzasadnienie konieczności uzyskania takiej decyzji z powołaniem się na ustalenia ww. harmonogramu. Zatem, mimo iż w tym przypadku takiego uzasadnienia zabrakło, to podejmując decyzję Wojewoda uznał, że uzasadnienie to odnosi się do wszystkich nieruchomości położonych na terenie wchodzącym w skład odcinka autostrady [...] oznaczonego jako [...] ([...] km). Pismem z [...] lipca 2006 r. nr nr [...] Minister Budownictwa ponownie wezwał Wojewodę [...] do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez wyjaśnienie, stosownie do art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uzasadnionego przypadku wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. na poparcie "wyjątkowo ważnego interesu Skarbu Państwa", o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylające decyzje w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z uwagi na brak stosownego uzasadnienia i dowodów potwierdzających stanowisko zajęte w tych decyzjach. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. przedstawił przebieg działań poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia działki nr [...] stanowiącej własność odwołujących się, powołał się na "Informację dla Rady Ministrów o realizacji harmonogramu budowy autostrad o dróg ekspresowych w latach 2004-2006 i latach dalszych" i wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany niezwłocznie przekazać wszystkie nieruchomości znajdujące się w pasie drogowym autostrady koncesjonariuszowi wraz z prawem dysponowania nimi, ponieważ wykonawca powinien rozpocząć prace na omawianym odcinku autostrady do końca 2006 roku. Uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomościami nie jest możliwe w drodze wywłaszczenia ze względu na terminy obowiązujące w tym postępowaniu (30 dni wyznaczone właścicielowi na zawarcie umowy sprzedaży), procedurę przetargową sporządzenia operatu szacunkowego, a także ze względu na zastrzeżenie właścicieli przedmiotowej nieruchomości, iż nie zaakceptują decyzji wywłaszczeniowej i skorzystają z procedury odwoławczej. Te względy, zdaniem Wojewody [...], uzasadniają wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Minister Budownictwa powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r. o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzyskano informację o harmonogramie budowy autostrad, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na odcinku [...] autostrady [...], budowa którego powinna się rozpocząć w 2006 roku. W związku z tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany niezwłocznie przekazać wszystkie nieruchomości znajdujące się w pasie drogowym autostrady koncesjonariuszowi wraz z prawem dysponowania nimi, ponieważ wykonawca powinien rozpocząć prace na omawianym odcinku autostrady do końca 2006 roku. Konieczność dysponowania nieruchomością została przekonywująco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na fakt, iż proces wywłaszczeniowy jest długotrwały i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, dla uzyskania pozwolenia na budowę niezbędne jest wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnośnie zarzutów strony dotyczących wykupu całej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta nie może być rozpatrywana w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg. Jeżeli nabywana jest tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, również tej części nieruchomości. Nie jest to jednak rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, a na drodze cywilnej. Na decyzję Ministra Budownictwa M. i Z. małż. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów towarzyszących jej wydaniu przejawiające się w nieuwzględnieniu wniosku skarżących o wykupienie (zajęcie) całej należącej do nich nieruchomości, a w szczególności naruszenie art. 113 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skarżący wskazali ponadto na naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 pkt 11 oraz art. 4 Prawa budowlanego przez zajęcie działki należącej do skarżącego bez tytułu prawnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec zapisu powołanych norm konstytucyjnych odszkodowanie za zajętą część działki musi być słuszne, a więc nie ograniczać się tylko do odszkodowania za faktycznie zajętą część lecz również za tę część działki, która w związku z podziałem nieruchomości utraciła swoje dotychczasowe gospodarcze znaczenie. Pozostała część działki skarżących będzie posiadać konfigurację nie pozwalającą na jej racjonalne wykorzystanie, nie będzie miała dojazdu i graniczyć będzie bezpośrednio z autostradą, w związku z czym jej dotychczasowe przeznaczenie zostanie zatracone. Od dłuższego czasu skarżący planowali wybudowanie na przedmiotowej działce [...] i podjęli w tym celu odpowiednie kroki (zwrócili się o stosowne zezwolenia, opracowali projekt oraz biznesplan inwestycji). W tych warunkach wnosili o wykupienie całości działki przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jedynie jej części, jednak Wojewoda nie wziął tego pod uwagę w postępowaniu. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest, zdaniem skarżących, obejściem ustawowego wymogu uzyskania tytułu prawnego w procesie ubiegania się o pozwolenia na budowę i stanowi wyzucie z własności i z posiadania bez odszkodowania. Decyzja ta nie uprawnia ponadto do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na treść art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego, albowiem nie tworzy praw, o jakich mowa w tych przepisach. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego i przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez inwestora publicznego, jakim w sprawach budowy dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Szczególny, odrębny od zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) tryb nabywania gruntów pod budowę dróg przewidziany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. charakteryzuje się istotnym uproszczeniem postępowania administracyjnego w tych sprawach. Zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy służyć to ma doprowadzeniu do szybkiej budowy autostrad, a także rozbudowy i modernizacji pozostałej sieci dróg krajowych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż każda norma wprowadzająca wyjątek od zasad ogólnych musi podlegać ścisłej wykładni i w żadnym razie nie mogą mieć do niej zastosowania zabiegi interpretacyjne odwołujące się do analogii. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 przewiduje możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę, w drodze decyzji, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Ten tryb niezwłocznego zajęcia nieruchomości może być jednak zastosowany jedynie w uzasadnionych przypadkach. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi administracji swobodę w ocenie, czy taki uzasadniony przypadek ma miejsce. Oczywiście nie może to oznaczać arbitralności, czy dowolności ocen, a dokonana ocena musi być dostatecznie przez organ administracji uzasadniona przesłankami odnoszącymi się do konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] przyjął wprost za trafne i nie wymagające szczegółowego uzasadnienia stwierdzenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r., że "ze względu na wyjątkowo ważny interes Skarbu Państwa wniosek o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (...) jest uzasadniony". W trakcie postępowania pierwszej instancji nie podjęto żadnych prób zweryfikowania stanowiska wnioskodawcy przez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu tym naruszono zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a decyzja wydana w jego wyniku narusza art. 107 § 3 przez brak wymaganego w nim uzasadnienia. Wadliwe postępowanie administracyjne próbował konwalidować organ drugiej instancji wzywając organ pierwszej instancji, na podstawie art. 136 kpa, do "przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez wyjaśnienie, stosownie do art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (...) uzasadnionego przypadku wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz nadesłanie dowodów na poparcie "wyjątkowo ważnego interesu Skarbu Państwa", o którym mowa w zaskarżonej decyzji". Wynikiem korespondencji prowadzonej przez Ministra Budownictwa z Wojewodą [...] było dołączenie do akt sprawy odwoławczej ponownego (z dnia [...] lipca 2006 r.) wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z powołaniem się w uzasadnieniu na niemożność wystąpienia o pozwolenie na budowę i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem oraz na "wyjątkowo ważny interes Skarbu Państwa". Dołączono także "Informację dla Rady Ministrów o harmonogramie budowy autostrad o dróg ekspresowych na lata 2004-2006 i lata dalsze". Wojewoda [...] wyjaśnił przy tym, że brak uzasadnienia konieczności uzyskania zezwolenia w niniejszym przypadku wynika stąd, iż w znacznej części składanych wcześniej wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pod budowę autostrady [...] znalazło się takie uzasadnienie z powołaniem się na ustalenia ww. harmonogramu. Zdaniem Wojewody, uzasadnienie to odnosi się do wszystkich nieruchomości położonych na terenie wchodzącym w skład odcinka autostrady [...] oznaczonego jako [...] ([...] km). Należy zwrócić uwagę, że usunięciu istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym pierwszej instancji służy instytucja procesowa przewidziana w art. 138 § 2 kpa. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji organ odwoławczy stwarza możliwość rozpoznania sprawy w jej całokształcie w dwóch instancjach. Służy to pełniejszej realizacji zasady określonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w art. 15 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni ( por. wyrok NSA z dnia 25.06.1998 r. sygn. akt IV SA 1409/96 LEX nr 43238). Przyjęty przez organ odwoławczy "korespondencyjny" tryb uzupełniania braków postępowania wyjaśniającego pozbawił skarżących prawa do oceny zasadniczego elementu ich sprawy, a mian. dowodów w dwuinstancyjnym postępowaniu. Na te kwestie orzecznictwo sądowe zwracało wielokrotnie uwagę – por. np. wyroki NSA: z dnia 20.05.1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97 LEX nr 43276, z dnia 14.101999 r. sygn. akt IV SA 1313/98 LEX nr 48725, także cyt. wcześniej wyrok z dnia 25.06.1998 r. sygn. akt IV SA 1409/96 LEX nr 43238). W niniejszej sprawie naruszenie tej zasady miało istotne znaczenie zważywszy na całkowicie błędne stanowisko Wojewody [...] o braku konieczności uzasadniania wniosku o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt zamieszczenia takiego uzasadnienia w innych sprawach dotyczących autostrady [...], jak również z uwagi na zawarty w odwołaniu zarzut nieustosunkowania się w ogóle przez Wojewodę [...] do stanowiska podnoszonego przez skarżących w toku postępowania. Niezależnie od powyższego uchybienia procesowego należy stwierdzić, że z uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego organ drugiej instancji nie wyprowadził żadnej indywidualnej oceny w kwestii istnienia przesłanki "uzasadnionego przypadku" w sprawie nieruchomości M. i Z. P. Uzasadnienie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości organ sprowadził do stwierdzenia, że realizacja harmonogramu budowy autostrady [...] jest uzależniona od uzyskania tytułu do dysponowania nieruchomością nie wyjaśniając, co oznacza wskazanie na "wyjątkowo ważny interes Skarbu Państwa" oraz z jakich względów w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości realizacja harmonogramu budowy autostrady [...] winna być traktowana w kategoriach "uzasadnionego przypadku", a nie jako element normalnego toku postępowania. Budowa autostrad w Polsce według stosownego harmonogramu to okoliczność powszechnie znana i nieuniknioną jej konsekwencją jest konieczność pozyskania terenów pod budowę. Jednak potrzeba zastosowania rozwiązania przewidzianego art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jako doraźnie ingerującego w uprawnienia właściciela nieruchomości, musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. Ponadto trzeba wziąć pod uwagę, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydawana jest w postępowaniu administracyjnym, którym rządzą określone zasady, w tym w szczególności fundamentalna zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) oraz zasada udzielania informacji i zasada wyjaśniania stronom zasadności przesłanek (art. 9 i art. 11 kpa). Brak dochowania tych zasad jest równoznaczny z niestworzeniem stronie gwarancji zrealizowania jej praw procesowych w postępowaniu przeprowadzonym w dwóch instancjach, jak również z niewykorzystaniem możliwości osiągnięcia celu, dla którego to postępowanie było prowadzone. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba zwrócić uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlegają ocenie zagadnienia związane z zakresem wywłaszczenia (całość, czy tylko część nieruchomości), jak również dotyczące odszkodowania za nieruchomość. O odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość organ wywłaszczeniowy orzeka w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Są to więc kwestie, które mogą być podnoszone dopiero na etapie wywłaszczenia. Poza tym prawidłowo organ odwoławczy wskazał na drogę postępowania cywilnego jako właściwą w sprawie nabycia od skarżących całej nieruchomości, a nie tylko jej części (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Nie mogły być przedmiotem oceny Sądu także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów Prawa budowlanego, ponieważ przepisów tych organ w niniejszym postępowaniu w ogóle nie stosował. Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy, że ochrona własności, wpisana w normy ustawy zasadniczej, nie ma charakteru bezwzględnego. Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest elementem procesu wywłaszczeniowego (por. analogię do art. 122 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i polega na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji bezpośrednio dopuścił się naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa. W przedstawionym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.