I SA/Wa 1925/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51) – dalej: rozporządzenie z 1 marca 1945 r. – stwierdzającej, że majątek ziemski pod nazwą [...], położony w obrębie [...], gmina [...], oznaczony jako działka nr [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało umorzone z uwagi na brak legitymacji do jego wszczęcia przez Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., podnosząc zarzut błędnej interpretacji przez organ I instancji art. 28 K.p.a. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Lasom Państwowym Nadleśnictwu [...] przysługuje uprawnienie do wszczęcia żądanego przez nich postępowania. Postępowanie umorzone zakwestionowaną decyzją Wojewody [...] wszczęte zostało w oparciu o § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., który wskazuje, że organ administracji jest właściwy do rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). W treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu określono kategorie nieruchomości, które z dniem wejścia w życie dekretu przeszły w całości na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia. Nieruchomości objęte działaniem dekretu przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Nie były wydawane w tym przedmiocie żadne decyzje, których skutkiem byłaby opisana zmiana właściciela nieruchomości. Procedurę wpisywania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej uregulowano w § 12 rozporządzenia, w którym wskazano, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2, ust. 1 dekretu nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Z kolei zgodnie z art. 1 (1) dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R. P. nr 34 poz. 204), tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska podpada pod działanie wyżej wymienionych przepisów. Zatem potwierdzenie przejęcia nieruchomości w trybie dekretu następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego, w oparciu o zaświadczenie stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Przechodząc do analizy postępowania prowadzonego w oparciu o § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Minister przytoczył również § 6 tego rozporządzenia, w myśl którego strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e), winna przedłożyć określone dokumenty. Zdaniem Ministra orzekanie we wskazanym trybie mogło nastąpić jedynie na wniosek podmiotu ubiegającego się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Istotą analizowanego postępowania jest bowiem zakwestionowanie odjęcia z majątku dotychczasowego właściciela (sprzed dnia wejścia w życie dekretu) prawa własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tym samym prawidłowa treść żądania sformułowanego w oparciu o § 5 rozporządzenia powinna brzmieć w ten sposób, że wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji stwierdzającej, iż dana nieruchomość "nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu." W konsekwencji czego legitymację do wystąpienia z tak określonym żądaniem posiada wyłącznie były właściciel (sprzed dnia wejścia w życie dekretu) nieruchomości objętej działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ewentualnie jego następcy prawni. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że w świetle aktów prawnych dotyczących reformy rolnej stany prawne nieruchomości regulowane były w oparciu o zaświadczenia, natomiast zawarte w odwołaniu wywody w kwestii wykładni art. 28 K.p.a. dotyczą określenia kręgu stron postępowania skutecznie wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., co z punktu widzenia niniejszej sprawy stanowi odrębne zagadnienie prawne, które nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., ewentualnie o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżący zarzucił organowi błędną interpretację art. 28 K.p.a., przez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji. Wskazał, że mimo władania spornymi nieruchomościami od 1947 r. do chwili obecnej, nie mógł uzyskać tytułu własności do nich w trybie zasiedzenia wobec obowiązującej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07. Przy czym zdaniem skarżącego każdy podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., może w oparciu o § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. wnosić o wydanie zarówno decyzji, która potwierdzi, że dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu jak i odwrotnie, iż była z jego działania wyłączona, co potwierdza uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, oraz uchwała SN z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11. Zdaniem skarżącego powinien on być uznany za stronę niniejszego postępowania, ponieważ na tym etapie rozstrzygania o prawie własności do opisanej nieruchomości dopuszczalna jest jedynie droga administracyjna. Jednocześnie swój interes prawny oraz obowiązek ubiegania się o wydanie oczekiwanej decyzji uzasadnił tym, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Sąd Rejonowy [...] w sprawie [...] zmienił [na skutek skargi o wznowienie postępowania] wcześniejsze postanowienie tego Sądu z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...] i oddalił wniosek skarżącego o zasiedzenie działki [...]. W konsekwencji tego skarżący utracił tytuł własności do nieruchomości nabyty w drodze zasiedzenia. Natomiast następcy prawni przedwojennego właściciela [...] w dniu [...] listopada 2013 r. wszczęli postępowanie wieczystoksięgowe, w wyniku którego referendarz sądowy dokonał wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla omawianej nieruchomości spadkobierców A. Z. jako jej współwłaścicieli. Mimo wystąpienia przez skarżącego ze skargą na wpis w księdze wieczystej o niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżony wpis referendarza sądowego. Sąd wskazał, że nie jest władny czynić samodzielnych ustaleń co do tego, czy dana nieruchomość podlegała przepisom dekretu PKWN o reformie rolnej, gdyż okoliczność ta musi wynikać z dokumentu, czyli zaświadczenia Starosty bądź decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł od tego postanowienia apelację do Sądu Okręgowego w [...]. Przy czym Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia o nacjonalizacji byłego majątku [...] obejmującego również tzw. [...]. Ponadto do czasu zakończenia postępowania administracyjnego zawieszone zostało postępowanie przed Starostą [...] z wniosku skarżącego o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] (były [...]) o przywrócenie stanu przed zmianą nr [...] z [...] października 2013 r., kiedy to jako aktualnych współwłaścicieli działki wpisano S. Z., B. Z. i M. F.. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sąd dopuścił, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód uzupełniający w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., [...], z którego wynika, że uchylony został wpis własności na rzecz następców prawnych byłego właściciela, oddalono wniosek o jego dokonanie i zamknięta została księga wieczysta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy bowiem od odpowiedzi na pytanie, czy mimo braku wniosku byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, możliwe jest orzekanie – w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. – o tym, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Innymi słowy, czy możliwe jest wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., na wniosek Skarbu Państwa lub z urzędu. Zdaniem sądu organy obydwu instancji zgodnie z prawem stwierdziły, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji co do istoty sprawy, na wniosek Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], nie było możliwe. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i znalazło wyraz między innymi w uchwałach: z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91 (OSNC 1992, nr 5, poz. 72); z dnia 6 grudnia 2005 r., III CZP 90/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 179); z dnia 17 lutego 2001 r., III CZP 121/10 (OSNC 2011, nr 10, poz. 109). Pogląd taki wyrażał również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK 1996, nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK 2001, nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 (OTK-A 2007, nr 2, poz. 73). Podobnie wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23). Przepis art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), stanowi, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie starosty stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Jak podkreślono w uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, "Należy wyraźnie zaznaczyć, że orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, nie było regułą czy też warunkiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości" (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123). Ten ostatni pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Zatem tryb, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., mógł być użyty tylko przez właściciela lub jego spadkobierców, którzy uważają, że z takich czy innych względów nieruchomość lub jej część będąca ich własnością nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Skarb Państwa wpisu do księgi wieczystej, potwierdzającego przejście własności nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, mógł dokonać tylko w oparciu o zaświadczenie wystawiane przez starostę (wcześniej wojewódzki urząd ziemski). Z innych orzeczeń można również wyczytać, że "Wydanie orzeczenia na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) mogło nastąpić jedynie na wniosek strony" (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2006 r., I OSK 992/05, LEX nr 267151; zob. też wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r., I OSK 771/05, LEX nr 266469), a brak wniosku strony oznaczał brak podstawy prawnej do orzekania. Jak słusznie podniósł Minister w zaskarżonej decyzji, z treści § 6 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. można wywieść, że strona w rozumieniu tego przepisu to osoba ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e) dekretu, a więc były właściciel lub jego następcy prawni. Skarb Państwa reprezentowany przez Lasy Państwowe mógłby być zatem stroną postępowania, gdyby z wnioskiem w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. wystąpił były właściciel lub jego następcy prawni. Sam Skarb Państwa nie był natomiast władny do uruchomienia takiego postępowania w celu uzyskania "dokumentu urzędowego" pozwalającego na wpis własności do księgi wieczystej. W celu uzyskania wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej powinno służyć zaświadczenie odpowiedniego starosty, a postanowienie o odmowie wydania takiego zaświadczenia podlega zaskarżeniu, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Jeśli natomiast, jak twierdzi skarżący, dokumenty z akt księgi wieczystej, świadczące o własności Skarbu Państwa zaginęły, to istnieje procedura odtworzenia akt, lub ostatecznie powództwo ustalające lub uzgadniające treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Rolą sądu administracyjnego nie jest natomiast wskazywanie stronie skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, właściwej drogi postępowania w tego typu sytuacji. Mając to na uwadze sąd uznał za poprawne stanowisko organów obydwu instancji o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], złożonym w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. To zaś powoduje, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.