I SA/Wa 1926/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz E. i J. T. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, oraz o sprzedaży budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na tym gruncie - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz E. i J. T. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], szczegółowo opisanej w sentencji zaskarżonej decyzji, oraz o sprzedaży budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na tym gruncie. W wykonaniu tej decyzji, dnia [...] lutego 1988 r. zawarta została umowa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego rep. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Prezydent Miasta W. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości ustanowionego na rzecz E. i J. T. w prawo własności. Pismem z dnia 21 lutego 2000 r. E. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r., twierdząc, że jej, jako żonie S. M., przysługiwało pierwszeństwo w nabyciu spornej nieruchomości, ponieważ wnioskodawczyni jako żona była stroną umowy dzierżawy spornej nieruchomości, zawartej ze S. M. w dniu [...] maja 1957 r. na 45 lat w oparciu o przepisy dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz.326), oraz, że jej córka i zięć - E. i J. T. - podjęli działania w celu nabycia spornej nieruchomości w czasie, gdy ona przebywała czasowo poza granicami kraju. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r. twierdząc, że stosownie do art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, pierwszeństwo nabycia domu jednorodzinnego przysługiwało osobie zamieszkałej w tym domu w charakterze najemcy. Tymczasem w niniejszej sprawie umowa, na którą powołuje się wnioskodawczyni, jest umową dzierżawy, a nie najmu. Zastosowanie zasady pierwszeństwa ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowane rozszerzająco, a zatem wyznaczenie nabywców przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na zasadach ogólnych. Oznacza to, że E. M. nie posiada w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, co skutkuje umorzeniem postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania E. M. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r., twierdząc, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż nie doszło do przekształcenia prawa wieloletniej dzierżawy przedmiotowego gruntu w prawo użytkowania wieczystego na podstawie rozporządzenia z dnia 26 stycznia 1962 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. dzierżawcom przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało też pierwszeństwo jej nabycia na podstawie art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem pierwszeństwo dotyczyło najemców, nie zaś dzierżawców. Wyznaczenie nabywców spornej nieruchomości nastąpiło na zasadach ogólnych, a zatem E. M. nie legitymuje się w niniejszej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, jednakże z uwagi na nierozerwalne związanie przymiotu strony z oceną merytoryczną dotyczącą rażącego naruszenia prawa, uznano, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie przepisu art.157 § 3 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 kpa, tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zakwestionowana decyzja. Wszczęcie postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa następuje w myśl art. 61 § 3 kpa tylko wtedy, gdy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jeśli wnioskodawca nie ma w sprawie interesu prawnego, wszczęcie postępowania nie następuje, i organ administracji wydaje decyzję, o której mowa w art.157 § 3 kpa. Zdaniem organu, zakres postępowania wstępnego, służącego ustaleniu, czy złożony wniosek pochodzi od strony postępowania, zależy od okoliczności sprawy. Nawet znaczny zakres ustaleń służących wyjaśnieniu kwestii formalnych nie oznacza, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte. W niniejszej sprawie E. M. nie ma interesu prawnego legitymującego ją do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., co oznacza, że brak jest formalnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek E. M., i w sprawie ma zastosowanie art.157 § 3 kpa. Z ustaleń organu wynika, że w dacie rozstrzygania o oddaniu spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz małż. T., nieruchomość ta nie była obciążona prawem rzeczowym przysługującym E. M. Unormowana w kodeksie cywilnym instytucja dzierżawy nie jest prawem rzeczowym, lecz obligacyjnym, i nie daje uprawnień strony w rozumieniu art. 28 kpa. Kwestia uregulowania dalszej dzierżawy nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego dzierżawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., dotyczącej praw do przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 i 28 kpa, przez nie wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji określającej jako nabywców E. i J. T., pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez pominięcie jej uprawnień wynikających z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości art. 21, oraz przyjęciu, że nabywcy uprawnienia swe wywodzili z cesji dzierżawionej przez S. M. nieruchomości, podczas gdy S. M. dzierżawcą nie był, a zatem nie mógł przenieść prawa, którego nie posiadał, oraz przez uznanie, że E. M. nie była stroną postępowania administracyjnego. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. i orzeczenia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r., którą orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz E. i J. małżonków T. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji, oraz o sprzedaży budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na tym gruncie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku E. M. z dnia [...] lutego 2000 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił tę decyzję Wojewody [...] i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami postępowania o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), są: osoba ubiegająca się o przyznanie tego prawa, oraz właściciel gruntu, czyli w niniejszej sprawie - Skarb Państwa. Inna osoba może być stroną tego postępowania, tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Prawidłowo organ uznał, że stosownie do art. 28 kpa, stroną jest tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zakwestionowana decyzja. W dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz małż. T., nieruchomość ta nie była obciążona prawem rzeczowym przysługującym E. M. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności lub użytkowania wieczystego tego gruntu. Umowa dzierżawy, którą E. M. uzasadniła swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jest instytucją uregulowaną w księdze trzeciej kodeksu cywilnego - zobowiązania, a nie w księdze drugiej - własność i inne prawa rzeczowe. Skoro zatem instytucja dzierżawy nie jest prawem rzeczowym, lecz obligacyjnym, należy uznać, że nie daje ona E. M. uprawnień strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zmiana po stronie właściciela nie ma wpływu na sytuację prawną posiadacza zależnego - dzierżawcy. A zatem ewentualne domaganie się przedłużenia umowy dzierżawy nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego dzierżawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., dotyczącej praw do przedmiotowej nieruchomości, bowiem wskazuje jedynie na interes faktyczny dzierżawcy, a nie prawny. Należy również zauważyć, że skarżąca nie wykazała, aby decyzja, której stwierdzenia nieważności się domagała, dotyczyła jej bezpośrednio, aby miała jakikolwiek wpływ na umowę dzierżawy nieruchomości przy ul. [...], zawartą w dniu [...] maja 1957 r. na 45 lat przez jej rozwiedzionego małżonka S. M., w oparciu o przepisy dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326), nie wykazała, że decyzja ta ograniczyła jej prawo lub nałożyła jakikolwiek obowiązek. Sąd podziela stanowisko organu, że E. M. nie ma w sprawie interesu prawnego uprawniającego ją do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., co oznacza brak formalnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia [...] stycznia 1988 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.