I SA/Wa 1926/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1926/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia M.K., na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , przekształciło się w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów( Dz.U. z 2020 r., poz.139) – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Organ ustalił, że dotychczasowy użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej stanowiącej własność [...] , położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] wystąpił o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , przekształciło się w prawo własności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przesłanką warunkującą przekształcenie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest fakt, iż w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. W toku poczynionych ustaleń organ stwierdził, że według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r., jak i obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę osoby prawnej [...] Sp. z 0.0. (od dnia [...] marca 2011 r. do nadal). Wskazał, że nie posiada dokumentacji świadczącej o tym, aby osoba dysponująca tytułem do nieruchomości dopełniła formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku (lub jego części) z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Zdaniem organu I instancji choć ustawodawca dopuścił możliwość częściowego wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż mieszkalne, zastrzegł w uzasadnieniu ustawy o przekształceniu, aby zachowana była podstawowa funkcja, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Prowadzenie "własnej firmy" (a nie, jak w tym przypadku, udostępnienie nieruchomości spółce prawa handlowego) nie może niweczyć funkcji mieszkalnej budynku. W przypadku częściowego wykorzystania budynku mieszkalnego jednorodzinnego decydujące znaczenie ma powierzchnia wykorzystywana na cele inne niż mieszkalne - zgodnie z definicją z ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. może ona wynosić maksymalnie 30% całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego. Podkreślił, że wolą ustawodawcy było, aby dokumentem potwierdzającym przekształcenie użytkowania wieczystego we własność było zaświadczenie, o czym mowa wprost w art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII kpa (art. 217-220). Do tych przepisów odwołano się również w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa "organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Stosownie do art. 218 § 2 kpa, "organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". W wynika przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zgromadzono dokumenty wskazujące na istniejącą rozbieżność w funkcjach budynku. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków obiekt znajdujący się na nieruchomości pełni funkcję mieszkaniową, natomiast wpisy dotyczące podmiotu działającego na nieruchomości wskazują, że mogła nastąpić samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku - z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Wywołuje to wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, a co za tym idzie - okoliczność, jaką miałoby potwierdzać zaświadczenie, nie jest oczywista i bezsporna, zatem należało odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia M.K., na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.) oraz przyjętym orzecznictwem - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza to, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. W § 2 art. 217 k.p.a. określono dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. Obie przesłanki są rozłączne - osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. W pierwszym wypadku zaświadczenie wydaje się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Nakłada to na organ administracji obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. W przypadku drugim, określonym w pkt 2 art. 217 § 2 k.p.a. (ubieganie się o wydanie zaświadczenie ze względu na interes prawny wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego) organ obowiązany jest najpierw stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy jednak czytać łącznie z regulacją zawartą w art. 218 § 1 k.p.a., który precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołaną normą, zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto, stosownie do przepisu art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega zatem na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Zaświadczenie ze swej istoty stanowi wyłącznie potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, tak więc gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, a z akt sprawy wynikają rozbieżności co do stanu faktycznego, to wydanie zaświadczenia zgodnie z jej żądaniem nie jest możliwe Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści może nastąpić wówczas gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; w szczególności należy przyjąć, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie to dotyczy, jest sporny. Zatem, wydając zaświadczenie organ administracji może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna. Posiadane dane muszą być zatem oczywiste, jednoznaczne i nie wymagające ustalenia w innych postępowaniach. Jeżeli pojawią się rozbieżności w posiadanych danych i wątpliwości co do istniejącego stanu faktycznego, organ nie może wydać. Przesłanką warunkującą, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, jest fakt, iż w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprzecznymi danymi pochodzącymi ze źródeł mogących świadczyć o funkcji zabudowy. Według danych ewidencji gruntów i budynków nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r., jak obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę osoby prawnej pod nazwą [...] Sp. z o.o. Zdaniem organu nie jest oczywiste, czy budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie spełnia definicję art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Organ wskazał, że wobec wątpliwości co do funkcji zabudowy przedmiotowej nieruchomości wynikających z analizy dostępnych danych i ustaleń, że pomimo pierwotnie mieszkaniowego charakteru zabudowy, w dacie 1 stycznia 2019 r., nieruchomość w całości lub w części mogła być wykorzystywana na cele niemieszkalne, brak spełnienia przesłanek ustawowych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucała: • naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez jego zastosowanie i utrzymanie postanowienia Prezydenta w mocy mimo naruszenia przez organ I instancji w sposób rażący niżej wskazanych przepisów oraz naruszenie art. 138 §2 KPA poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia postanowienia Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowe I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek ku temu, a to: • naruszenia art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 KPA w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia, mimo iż spełniły się przesłanki w tym przepisie wskazane, tj. osoba uprawniona wystąpiła z żądaniem a wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa; • naruszenia art. 7, 77 i 80 KPA poprzez brak zebrania wystarczającego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, nie rozpatrzenia owego materiału w sposób kompletny i rzetelny, pominięcia znajdujących się w aktach informacji i oświadczeń w trakcie ustalania stanu faktycznego sprawy, prowadzące do nierozpoznania celu zabudowy Nieruchomości, a w dalszej kolejności do: • naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 i 2 Ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności. • które to naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 8 §1 KPA, tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez bezpodstawne wydanie przez organ orzeczenia uniemożlwiającego realizację praw nabytych jednostki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podkreśliła, że z załączonych dokumentów wynika, iż umowa najmu uległa rozwiązaniu z dniem [...] listopada 2011 r. Spółka [...] Sp. z o.o. nie prowadzi pod tym adresem działalności ani nie korzysta z niego jak z siedziby od tamtej pory. Nie podjęła jedynie formalnych czynności polegających na powzięciu uchwały o zmianie adresu oraz aktualizacji wpisu w KRS. Obecnie zmiany w KRS są przez spółkę procedowane. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, który jest przeznaczony jedynie do pełnienia funkcji mieszkaniowych. Przez krótki okres był wynajmowany spółce [...] Sp. z o.o., która nie dopełniła następnie formalności związanych z utratą tytułu prawnego do budynku. Obecnie, od 2015 r. stanowi przedmiot innej umowy najmu, która wyklucza przeznaczenie go na funkcje inne, niż mieszkalne. nieruchomość nie tylko zatem została zabudowana na cele mieszkaniowe, lecz także na datę miarodajną dla oceny, czy do uwłaszczenia doszło, tj. 1 stycznia 2019 r., budynek pełnił funkcje mieszkaniowe. Skarżąca podniosła, że organy nie dokonały rzetelnego badania nawet w zakresie posiadanych przez siebie rejestrów i pominęły zupełnie przedstawione im przez nią dowody, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Rzetelne badanie i ocena dowodów doprowadziła by go natomiast do konkluzji, iż na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była zabudowana budynkiem przeznaczonym w 100% na funkcje mieszkalne, a więc prawo użytkowania wieczystego nieruchomości uległo przekształceniu w prawo własności nieruchomości i istnieje podstawa do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów( Dz.U. z 2019r. poz. 916). Przekształcenie praw przynależnych do tego rodzaju gruntów, po myśli art. 1 ust. 1 powołanej ustawy następuje ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było to, że pomimo iż według danych ewidencji gruntów i budynków nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali, to z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r., jak obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę osoby prawnej pod nazwą [...] Sp. z o.o. tak więc nie jest oczywiste, czy budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie spełnia definicję art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że aby organ mógł wydać zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi być ona zabudowana budynkami wyłącznie mieszkalnymi, ewentualnie wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przesłanki te są spełnione, co nie jest kwestionowane. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w którym nie ma samodzielnych lokali mieszkalnych, czego organ nie kwestionuje. Zatem przyczyną odmowy wydania zaświadczenia była okoliczność nie mająca wpływu na zdarzenie prawne przekształcenia. Organ pomimo, że podnoszona przez niego okoliczność nie mieści się w dyspozycji przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r., podał ją jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia. Stanowisko prezentowane przez organy oparte jest na argumencie, który nie występuje w procesie wykładni przepisu art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wychodzi poza zakres językowego rozumienia tego przepisu. Jeśli zatem - jak w rozpoznawanej sprawie - ewidencja, wskazuje na zabudowę działki nr [...] w obrębie [...] - budynkiem mieszkalnym to brak jest podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto, chociaż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, jak wskazała skarżąca organ nie wziął pod uwagę, iż umowa najmu ze Spółką [...] Sp. z o.o. uległa rozwiązaniu z dniem [...] listopada 2011 r. Spółka [...] Sp. z o.o. nie prowadzi pod tym adresem działalności ani nie korzysta z niego jak z siedziby od tamtej pory. Spółka proceduje zmiany w KRS. Nieruchomość od 2015 r. stanowi przedmiot innej umowy najmu, która wyklucza przeznaczenie go na funkcje inne, niż mieszkalne. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, odnosząc się do interpretacji art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.