I SA/Wa 1928/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego W. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o odmowie nadania W. K. s. T. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W dniu 17 maja 2007 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydata W. K. Postępowanie kwalifikacyjne zostało zakończone wynikiem negatywnym gdyż kandydat uzyskał 68 punktów wobec wymaganych 70 na 100 punktów możliwych do uzyskania. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił nadania W. K. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W dniu 26 czerwca 2007 r. W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawił uwagi do pytań nr: 50,57,72,73 oraz 88. Minister Budownictwa rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia 16 lipca 2007 r., wystąpił do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. Zarządzania Nieruchomościami o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyników części pisemnej egzaminu przeprowadzonego w dniu 17 maja 2007 r. Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. zarządzania nieruchomościami po przeanalizowaniu zapisów protokołu i zapoznaniu się z aktami sprawy W. K. w opinii z dnia 23 lipca 2007 r. uznał za właściwe utrzymanie w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. Pismem z dnia 19 lipca 2007 r. W. K. został zawiadomiony o zakończeniu postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. W. K. podtrzymał w całości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa wyjaśnił, że zgodnie z § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314) postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym etapie postępowania kwalifikacyjnego komisja ustala, czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną, w trakcie którego Komisja sprawdza przygotowanie teoretyczne i praktyczne kandydata do wykonywania działalności zawodowej. Przygotowanie teoretyczne kandydata powinno obejmować zakres wiedzy niezbędny do prawidłowego wykonywania obowiązków zarządcy nieruchomości. Zgodnie z art. 185 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres uprawnień i obowiązków zarządców wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością. Część pisemna egzaminu, zgodnie z § 30 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru, składającego się ze 100 pytań. Wynik egzaminu stanowi sumę punktów uzyskanych przez kandydata za odpowiedzi na poszczególne pytania. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali w części pisemnej co najmniej 70 punktów. W razie nieuzyskania przez kandydata w części pisemnej co najmniej 70 punktów postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym. Część pisemna egzaminu przeprowadzonego w dniu 17 maja 2007 r. zawierała 100 pytań wylosowanych z bazy pytań przez system komputerowy, na które kandydat udzielił 68 poprawnych odpowiedzi. Odnosząc się do pytań, co do których wnioskodawca wniósł zastrzeżenia, Minister szczegółowo omówił treść pytań, udzielone odpowiedzi przez kandydata i przedstawił prawidłowe odpowiedzi na te pytania. Minister wskazał ponadto, że kandydat nieprawidłowo odpowiedział na 27 pytań zawartych w teście egzaminacyjnym. Mając powyższe na uwadze, Minister wskazał, że nieuzyskanie przez W. K. w części pisemnej co najmniej 70 punktów na 100 możliwych, oznacza, że postępowanie kwalifikacyjne zostało zakończone wynikiem negatywnym. Negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego prowadzi zaś do wydania decyzji o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. A zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa [...] czerwca 2007 r. o odmowie nadania W. K. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wniósł W. K., w której ponowił argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wynik postępowania kwalifikacyjnego został prawidłowo ustalony przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony przez skarżącego skutek. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogły być te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje poprawność redakcji niektórych pytań testowych i zadania praktycznego, czy prawidłowość ocen wystawionych przez Komisję. Sąd administracyjny nie jest też powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez niego na pytania testu oraz wyników zadania praktycznego. Rozpoznając skargę W. K. w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że jest ona uzasadniona, ponieważ postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Ministra Budownictwa na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy było niezgodne z prawem. Postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości ma specyficzny charakter z uwagi na to, że jego wynik uzależniony jest m. in. rezultatów postępowania kwalifikacyjnego, jakiemu musi się poddać kandydat. Organ powołany do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz szczegółowy tryb tego postępowania określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Postępowanie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych jest postępowaniem dwuetapowym: w pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników tego postępowania, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne; w przeciwnym wypadku odmawia nadania określonych uprawnień bądź licencji (art. 191 i 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie zmienia to faktu, że do postępowania w tych sprawach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. urzeczywistnia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., stanowiąc podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie w jej całokształcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadzono tylko przed organem centralnym, wbrew dyspozycji art. 191 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym postępowanie kwalifikacyjne obejmujące egzamin uprawniający do otrzymania uprawnień lub licencji zawodowych, przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Żaden inny organ uprawnień w tym zakresie nie posiada. W szczególności uprawnień takich nie posiada Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Zadania wiceprzewodniczących Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej określił Minister Infrastruktury w § 19 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. nakładając na nich m. in. obowiązek oceny prawidłowości przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych, w tym kontroli poprawności wyników etapu wstępnego oraz egzaminu pisemnego i ustnego kandydatów. Są to jednak obowiązki wewnętrzne o charakterze organizacyjnym, a nie upoważnienie do zastąpienia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Komisji w jej wyłącznym prawie do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz oceny egzaminu złożonego przez kandydata. W normie upoważniającej do wydania rozporządzenia (art. 197 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ustawodawca określił zakres spraw do uregulowania w akcie wykonawczym następująco: "sposób i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, sposób ustalania i rodzaje kosztów tego postępowania, organizację Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz regulamin jej działania". W upoważnieniu tym nie mieści się uprawnienie Ministra do wyposażenia wiceprzewodniczących Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w kompetencje do dokonywania weryfikacji ocen wystawionych przez Komisję, rzutującej na ostateczny wynik złożonego egzaminu. Należy ponadto zwrócić uwagę, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w jej całokształcie, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero na podstawie wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie wyłączając postępowania kwalifikacyjnego, organ centralny może wydać decyzję ostateczną. W postępowaniu o nadanie licencji zawodowych ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w pełni winny być w tym postępowaniu realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegającej na ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie w jej całokształcie. Na skutek pominięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, postępowania kwalifikacyjnego, doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania art. 127 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego art. 191 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ dochowa w pełni zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uwzględniając uregulowania art. 191 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niedopuszczające jakiegokolwiek odstępstwa od zasady, że uprawnienia i licencje zawodowe minister właściwy do spraw budownictwa nadaje na podstawie postępowania kwalifikacyjnego, do przeprowadzenia którego uprawniona jest Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie równowartości utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie, gdyż z przepisów odrębnych, których stosowanie w tej materii nakazuje art. 205 § 3 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że odszkodowanie za utracony zarobek przysługuje stronie wówczas, gdy jej stawiennictwo w sądzie wynika z wezwania sądu (art. 2 i 3 w zw. z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.).