I SA/Wa 1928/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. S., H. K., J. W., A. W. i A. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] stycznia 1985r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1974r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha, położonego we wsiach K. i R., stanowiącego w dacie przejęcia własność J. W. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1974r. nr [...]. Decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985r. i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. wystąpili B. S., H. K., J. W., A. W. i A. W. – następcy prawni J. W. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1985r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. nr [...] z uwagi na to, że toczyło się już uprzednio postępowanie w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności, wszczęte na skutek wniosku J. W. zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2002r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia ich nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli B. S, H. K., J. W., A. W. i A. W. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "Gdy (...) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Organ nadzoru podniósł, że przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć sytuację, w której w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie i przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/12. Minister ustalił, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1985r.. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2002r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z dnia [...] maja 1985r. i z dnia [...]stycznia 1985r. Organ naczelny stwierdził w związku z powyższym, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1985r. zapadło już rozstrzygnięcie, co w konsekwencji oznacza, że zaszła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Co więcej, z uwagi na tożsamość podmiotową (wnioskodawcy są następcami prawnymi wnioskodawcy z poprzedniego, zakończonego już postępowania, tj. J. W.) i przedmiotową (ten sam stan faktyczny i ta sama podstawa rozstrzygnięcia), wszczęcie postępowania w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia byłoby równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli : B. S, H. K., J. W., A. W. i A. W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania i uznanie, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, gdy tymczasem inne uzasadnione przyczyny nie zachodzą; 2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie podjęcie postępowania i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy postępowanie powinno być wszczęte i powinna być wydana decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji; 3) rażące naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu administracji publicznej sprzeczne z przepisami prawa, tj. odmowę wszczęcia postępowania i uznanie, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, gdy tymczasem inne uzasadnione przyczyny nie zachodzą, a postępowanie powinno być wszczęte; 4) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak działania organu na straży praworządności i nie podejmowanie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności uznanie, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, gdy tymczasem inne uzasadnione przyczyny nie zachodzą, a postępowanie powinno być wszczęte i przeprowadzone; 5) rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji gdy powinno być wszczęte, co niewątpliwie powoduje rażący brak zaufania obywateli do władzy publicznej; 6) rażące naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w sytuacji gdy postępowanie powinno być wszczęte i prowadzone; 7) rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP, tj. działanie organu władzy publicznej sprzeczne z przepisami oraz granicami prawa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania i uznanie, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, gdy tymczasem inne uzasadnione przyczyny nie zachodzą, a postępowanie powinno być wszczęte i przeprowadzone; 8) rażące naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez odmówienie skarżącym prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki i uznanie, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, gdy tymczasem inne uzasadnione przyczyny nie zachodzą, a postępowanie powinno być wszczęte i przeprowadzone; 9) rażące naruszenie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i naruszenie prawa skarżących do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie poprzez uznanie, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, gdy tymczasem inne uzasadnione przyczyny nie zachodzą, a postępowanie powinno być wszczęte i przeprowadzone. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 8 września 2014r. skarżący zakwestionowali prawidłowość wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1974r. przez Kierownika Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych Powiatu W. załączając rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1985r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1974r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsiach K. i R., stanowiącego własność J. W. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1974r. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, B. S, H. K., J. W., A. W. i A. W. pismem z dnia 12 listopada 2013r. wnieśli o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1985r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] grudnia 1974r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. - odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym znajdują się dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Słusznie zatem uznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] marca 2014r., iż w okolicznościach niniejszej sprawy ponowna ocena kwestionowanego orzeczenia spowodowałaby naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, a zatem wystąpiłaby sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją ostateczną z dnia [...] września 2002r. w następstwie rozpatrzenia wniosku J. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem B. S, H. K., J. W., A. W. i A. W. z dnia 12 listopada 2013r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1985r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1974r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] grudnia 1974r. - był to kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji z dnia [...] maja 1985r. Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że ponieważ przedmiotem wniosku skarżących z dnia 12 listopada 2013r. jest ocena legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1985r. zaś poprzednik prawny skarżących – ich ojciec J. W. był stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2002r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985r. i z dnia [...] stycznia 1985r. - iż w stosunku do obu postępowań zachodzi tożsamość zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa. Stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych w takim zakresie prowadzi do wniosku, iż w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Podkreślić należy, jak już wskazano wyżej, że art. 61a § 1 k.p.a. umożliwia rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu, i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a do tego zmierzają skarżący. W tej sytuacji zarzuty skargi sprowadzające się do stwierdzenia, że w sprawie niniejszej inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zachodzą należy uznać za całkowicie chybione. Nie doszło również w rozpoznawanej sprawie do naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ponieważ jak zasadnie przyjął organ nadzoru postępowanie nie mogło być wszczęte z przyczyn wyżej wskazanych, a gdyby tak się stało wówczas zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie byłoby równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jeśli chodzi o kolejność rozpoznania wniosków skarżących (we wniosku z dnia 12 listopada 2013r. skarżący zawarli 4 wnioski o stwierdzenie nieważności różnych decyzji), to należy stwierdzić, że organ administracji publicznej ma ustawowy obowiązek rozpatrzenia każdego z tych wniosków z zachowaniem terminów ustawowych wskazanych w art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. i jak wynika z akt sprawy w dniu [...] listopada 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozstrzygnięcie dotyczące innego wniosku zawartego w tym samym piśmie z dnia 12 listopada 2013r. Skarżący zaś jak słusznie wskazał Minister w odpowiedzi na skargę nie wskazali który z wniosków ma być rozstrzygnięty w pierwszej kolejności. Użyty zaś w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania, tym bardziej gdy są one reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.