I SA/Wa 1928/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył P. B. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Zarządu Dróg Miejskich w P., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w P., stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...], arkusz mapy [...], działka o nr ewidencyjnym [...], która w projekcie podziału została oznaczona jako działka o nr ewidencyjnym [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...] w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. wskazując, iż sporna działka nigdy nie znajdowała się we władaniu Miasta [...]. Decyzją z [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na datę 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz własność osoby fizycznej. W ocenie Ministra, w sprawie spełniona została również przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Organ wskazał, iż zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. w sprawie zaliczania dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 13, poz. 178), ul. [...] w P. miała charakter drogi publicznej - drogi lokalnej miejskiej. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Minister przywołał następnie definicję pasa drogowego zawartą w ustawie o drogach publicznych i wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się sporządzona w 2015 roku przez geodetę uprawnionego mapa z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], na działki o nr [...] i [...]. Wskazana mapa wpisana została do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2015 r. ([...]). Ponadto, w aktach sprawy znajdują się zdjęcia lotnicze z dnia [...] maja 1997 r. oraz [...] maja 1999 r. W ocenie organu, z zestawienia powyższej mapy oraz zdjęć wynika, że nowowydzielona działka nr [...] była zajęta pod drogę. Okoliczność tę potwierdza również oświadczenie Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg z [...] października 2015 r. oraz opinia geodezyjna z [...] września 2017 r. Wskazując na powyższe organ uznał, iż sporna działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki publicznoprawnego władania nieruchomością Minister podniósł, iż w aktach znajduje się metryka ulicy [...] sporządzona w listopadzie 1988 roku, gdzie wskazano m.in. powierzchnię jezdni, zieleńców, chodników, uzbrojenie techniczne - wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne, co wskazuje na urządzenie i utrzymanie przedmiotowej drogi. Ponadto droga ta jest oświetlona. W ocenie Ministra, powyższa dokumentacja potwierdza władanie publicznoprawne nad sporną nieruchomością. Organ przytoczył stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania Miasto [...] musiało wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane bądź konsultowane przez Miasto [...]. W ocenie organu, z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Końcowo organ odniósł się do podniesionej w odwołaniu kwestii przyznania odszkodowania i wskazał, że ustalenie wysokości ewentualnego odszkodowania za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, a co za tym idzie nie należy do właściwości rozstrzygającego niniejszą sprawę organu. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. B. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż żadna część działki nr [...] nigdy nie stanowiła drogi publicznej. Skarżący wskazał, iż działka nr [...] (działka z której wydzielono działkę nr [...]) w całości przeznaczona jest w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] pod zabudowę mieszkaniową i usługi podstawowe, a przeznaczenie niezwiązane z komunikacją funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Skarżący podniósł również, iż wydzielona część działki nr [...] była od zawsze we władaniu jego i jego rodziny, która dbała o czystość tego terenu, wykonywała wszystkie zabiegi pielęgnujące znajdującą się na nim zieleń. W ocenie skarżącego, zdjęcie z 1998 roku (znajduje się w aktach sprawy) wyraźnie wskazuje, że żadna część działki nr [...] nigdy nie była zajęta pod drogę, lecz stanowiła część jego trawnika. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie do zaakceptowania jest powoływanie się przez organy na oświadczenia, które nie są zgodne ze stanem faktycznym. Skarżący zarzucił również organom uchylanie się od konstytucyjnego obowiązku ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...], arkusz mapy [...], działka o nr ewidencyjnym [...], która w projekcie podziału została oznaczona jako działka o nr ewidencyjnym [...], o pow. [...] ha. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wyjaśnić trzeba, iż celem powyższego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Regulacja ta dotyczy zatem terenów zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Powołany wyżej przepis określa przesłanki warunkujące nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości we wspomnianej dacie. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość zastosowania ww. przepisu. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] w P. stanowi drogę publiczną – pierwotnie lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. gminną, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści uchwały nr XVI/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. oraz treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] i postanowienia Sądu Rejonowego [...] i [...] w [...], Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 2014 r., [...]. Sporne natomiast pozostaje czy w odniesieniu do obszaru działki objętej zaskarżoną decyzją można mówić o zlokalizowaniu na tym obszarze pasa drogowego, a także czy jednostka samorządu terytorialnego wykonywała na ww. nieruchomości czynności związane z zarządem drogi, świadczące o sprawowanym przez nią na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwie faktycznym. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to jest zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, podnieść trzeba, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś, zgodnie z powołanym przepisem, wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu, iż objęta zaskarżoną działką na dzień 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład pasa drogowego ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez geodetę T. D. mapa z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] wpisana w dniu [...] października 2015 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Trafnie przyjął organ odwoławczy, iż z zestawienia ww. mapy i pozyskanych z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego zdjęć lotniczych z [...] maja 1997 r. i [...] maja 1999 r. wynika, iż wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę – ul. [...]. Powyższą ocenę potwierdza również oświadczenie administratora ulicy [...], Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg, z [...] października 2015 r., gdzie wskazano, iż działka nr [...] powstała z działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1889 r. była zajęta pod drogę publiczną ul. [...] w P. Podobnie w opinii geodezyjnej z [...] września 2017 r., po analizie treści mapy z projektem podziału, metryki ul. [...] oraz zdjęć lotniczych geodeta wskazał, iż na przestrzeni lat zagospodarowanie działki nr [...] nie zmieniło się: granica podziału działki nr [...] przebiega po istniejącym ogrodzeniu, a wydzielona działka nr [...] zajęta jest pod pobocze ul. [...] i znajdują się na niej dwa słupy sieci elektroenergetycznej z latarniami oraz przebiega podziemny przewód telekomunikacyjny. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organów o spełnieniu w niniejszej sprawie przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza również spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego. W odniesieniu do tej przesłanki wyjaśnić trzeba, iż władanie nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego. Przy tym, pojęcia władania nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w kodeksie cywilnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Zatem, dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu. Dla spełnienia powołanej przesłanki istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane, między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. W ocenie Sądu, urządzenie i utrzymanie przedmiotowej drogi publicznej przed dniem 31 grudnia 1998 r. potwierdza znajdująca się w aktach sprawy metryka ulicy [...] z listopada 1988 r., gdzie wskazano m. in. powierzchnię jezdni, zieleńców, chodników, uzbrojenie techniczne - wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne. Ponadto, zebrany w sprawie materiał dowodowy (mapa z projektem podziału, metryka drogi, zdjęcia lotnicze) potwierdza usytuowanie na przedmiotowej działce infrastruktury oświetleniowej (słupy sieci elektroenergetycznej z latarniami, podziemny przewód elektroenergetyczny). Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który podziela sąd w składzie orzekającym, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, iż wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie więc czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionych w pasie ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez gminę lub z nią konsultowane. Czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były zatem przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. W tej sytuacji, podniesione w skardze okoliczności tj. przeznaczenie działki niezwiązane z komunikacją drogową, pozostawanie spornej działki we władaniu skarżącego i jego rodziny, dbanie o czystość tego terenu i wykonywanie na nim zabiegów pielęgnujących znajdującą się na nim zieleń, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda Wielkopolski obowiązany był wydać stosowną decyzję. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, a przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji. Wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć również podniesiona w skardze kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a nie stanowiącą własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wyjaśnić trzeba, iż kwestia przyznania odszkodowania wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, którym jest ocena zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z tego powodu, nie może ona być w tym postępowaniu przedmiotem oceny Sądu. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał uznał związaną z wywłaszczeniem szczególną konstrukcję odszkodowania za spełniającą konstytucyjne wymogi słusznego odszkodowania, pomimo że odszkodowanie to jest wypłacane nie z urzędu, lecz tylko na wniosek byłego właściciela. Trybunał Konstytucyjny uznał także za zgodne z Konstytucją ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.