I SA/Wa 1929/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 1976 r. Naczelnik [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958 r.), orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] za rośliny i grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" o pow. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odszkodowawczy podkreślił, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] września 1973 r. przedmiotowy grunt został przekazany Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod inwestycje. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. [...], następczyni prawna [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie znajdując w niej wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...]. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Minister podkreślił, że uwzględniając treść art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., niezbędnym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret), konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: - nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo jedną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym, oraz - poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa. Minister podkreślił, że na dzień wejścia w życie dekretu nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] uregulowana w księdze wieczystej "[...]" o pow. [...] stanowiła nieruchomość niezabudowaną. Jak wynika z opinii geodety uprawnionego [...] z [...] maja 2021 r., na dzień wejścia w życie dekretu nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. W powołanym planie nieruchomość znajdowała się na terenie strefy IIa – sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 20% powierzchnia zabudowania. Minister podkreślił, że takie przeznaczenie nieruchomości nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ponadto, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. (art. 53 ust. 2), a mianowicie byli właściciele po dniu 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1973 r. przekazującej nieruchomość Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod inwestycje. Spełnione były zatem przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. konieczne do przyznania odszkodowania, a zatem ustalenia Wojewody [...] w powyższym zakresie były prawidłowe. W odniesieniu do ustalonej kontrolowaną decyzją wysokości odszkodowania Minister podkreślił, że Naczelnik [...] ustalił odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] oraz za rośliny w wysokości [...]. Wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa działki budowlanej sporządzona przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...] inż. [...] wskazuje, że organ odszkodowawczy w tym zakresie oparł się na wycenie sporządzonej przez biegłego, z uwzględnieniem zmiany powierzchni działki normatywnej ([...] zamiast [...]). W odniesieniu do obszaru równego działce normatywnej przyjęto: przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego na terenie [...] zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) - 400.000 zł. Z uwagi na to, że powierzchnia przedmiotowej nieruchomości była mniejsza niż powierzchnia działki normatywnej, wartość należnego odszkodowania ustalono proporcjonalnie: [...] * 400.000 zł * 10% = [...]. Z poczynionych ustaleń wynika, że dokonując wszystkich wskazanych wycen kierowano się przepisami prawa. Dokonując dalszej oceny kontrolowanego aktu pod kątem przesłanek nieważnościowych Minister podkreślił, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie, czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego. Należy zatem ustalić, czy brak powyższych dokumentów w aktach sprawy przesądza o tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Naczelnika [...] z [...] lutego 1976 r. decyzji przyznającej odszkodowanie doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu odwoławczego, brak powołanych dokumentów nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Powoduje jedynie, że nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy. Nie można więc uznać, że decyzja o przyznaniu odszkodowania rażąco narusza prawo, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku w aktach sprawy protokołu z rozprawy, bowiem niepełny materiał dowodowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Ponadto, nawet gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy w tym przedmiocie, co nie jest przesądzone ze względu na znaczny upływ czasu i możliwość zdekompletowania lub utraty części dokumentacji, nie stanowiłoby to podstawy do uznania, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo. W konsekwencji, nawet ewentualny brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] października 1975 r. [...] została przesłuchana na okoliczność przeprowadzanego postępowania odszkodowawczego. Sam brak rozprawy, jak zaznaczył Minister, stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów postępowania, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, automatycznie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Ministra, nie sposób oceniać ewentualnych występujących w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odszkodowawczej wad jako istotnych i godzących w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego zwłaszcza, że - jak wskazano - ustalona wysokość odszkodowania nie narusza w żaden sposób praw uprawnionych do odszkodowania. Także w kwestii pozostałych elementów, jakie organ przyznający odszkodowanie zobligowany był wziąć pod uwagę przy orzekaniu, nie ma – zdaniem organu nadzoru - uchybień mogących stanowić, zgodnie z art. 156 k.p.a., przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie. Z tego względu Minister przyjął, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1975 r., ponieważ nie narusza ona rażąco prawa. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wywiodła [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] lutego 1976 r. pomimo, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez ustalenie odszkodowania z pominięciem wyznaczenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, w której uczestniczyliby biegli wyznaczeni z listy Prezydium Rady Narodowej [...], sporządzający operat szacunkowy dotyczący wyceny gruntu, bądź co najmniej w wypadku wyznaczenia rozprawy administracyjnej, operaty te zostałby odczytane, a w konsekwencji rażące naruszanie prawa spowodowanego pogwałceniem reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz praw strony do roztrząsania operatu szacunkowego w trakcie rozprawy administracyjnej, w tym poprzez możliwość zadawania pytań biegłemu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, z uwagi na tryb, w jakim wydana została zaskarżona decyzja, zaznaczenia wymaga, że przez wzgląd na zasadę trwałości decyzji ustaloną w art. 16 k.p.a. istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Choć wady ustalone przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mają przede wszystkim charakter materialnoprawny, którymi dotknięta jest sama decyzja, a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie, wyjątkowo przyczyną stwierdzenia nieważności może być naruszenie norm postępowania, jednakże tylko w sytuacji, gdy ich rażące naruszenie pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyniąc je wadliwym. Innymi słowy, dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa powodującego konieczność stwierdzenia nieważności decyzji niezbędnym jest ustalenie, że uchybienie proceduralne w sposób oczywisty rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąc do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Analiza ad casum, czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymaga zatem rozważań na tle konfliktu dwóch zasad: zasady stabilności decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. W ust. 2 przyjęto natomiast, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. W myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści powyższego przepisu wynika, że znaczenie rozprawy administracyjnej w sprawie dotyczącej odszkodowania z tytułu gruntów utraconych na podstawie dekretu o gruntach [...] ograniczało się do możliwości wysłuchania opinii biegłych i ewentualnie wypowiedzeniu się co do niej. Podkreślenia wymaga, że opinia zawierająca wycenę przedmiotowej nieruchomości, na podstawie której ustalono wysokość należnego odszkodowania znajduje się w aktach administracyjnych. Opinia szacunkowa dla działki budowlanej o powierzchni [...] położonej w [...] przy ul. [...] b.nr. (na zapleczu [...]) stanowiącej własność [...] sporządzona została w dniu [...] października 1974 r. przez biegłego Prezydium Rady Narodowej [...], zaś elaborat szacunkowy dotyczący wartości roślin wieloletnich na tej nieruchomości sporządziła w dniu [...] stycznia 1975 r. [...], biegła Urzędu Miasta [...]. W elaboracie szacunkowym roślin zaznaczono, że został on sporządzony po odbyciu wizji lokalnej. Treść tych opinii szczegółowo opisano w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej i znajduje ona pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z akt wynika również, że na wezwanie organu z [...] października 1975 r. do osobistego złożenia wyjaśnień w sprawie, [...] stawiła się w Urzędzie [...] i złożyła oświadczenie co do braku innej nieruchomości na terenie [...], jak również braku uzyskania odszkodowania za taką nieruchomość. Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że zostały jej przedstawione sporządzone w sprawie operaty szacunkowe. Podkreślić należy, że po ustaleniu odszkodowania (przez ponad 40 lat) strona nie zgłaszała żadnych uwag. W doręczonej zaś decyzji odszkodowawczej były przedstawione zarówno zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, jak i tryb odwoławczy, z którego strona nie skorzystała. Przyznane odszkodowanie zostało wypłacone. Sam zatem brak rozprawy w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony byłej właścicielki co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego, może być co do zasady oceniany jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że brak rozprawy, bez wykazania, iż fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni przejętego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od wskaźnika procentowego kosztów budowy domu jednorodzinnego w danej strefie, wartości działki o powierzchni równej normatywowi i ceny gruntu. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że sam brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nie można bowiem przyjąć założenia, że naruszenie jednego z przepisów postępowania, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, automatycznie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że organ wykazał, iż odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, czyli na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych, skarżąca zaś wysokości odszkodowania co do meritum nie kwestionuje. Tym samym zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezasadny. Sąd zauważa przy tym, że skarga wiąże dodatkowo powyższe naruszenie z art. 10 k.p.a. W odniesieniu do tak wyprowadzanej wadliwości zaskarżanego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że obowiązująca w dacie decyzji odszkodowawczej treść przepisu art. 10 k.p.a. w § 1 przyjmowała obowiązek działania organów administracji państwowej wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W myśl § 2, sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Analiza sprawy przez pryzmat powyższych zasad pozwala na przyjęcie, że w postępowaniu odszkodowawczym nie doszło do ich uchybienia w sposób mogący istotnie wpłynąć na treść decyzji. Skarga nie formułuje w tym zakresie dodatkowej argumentacji, uniemożliwiając Sądowi odczytanie intencji jej autora. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).