I SA/Wa 193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (SKO) decyzją z [...] grudnia 2016 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania A. S. od decyzji Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że A. S. w dniu [...] października 2016 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją niepełnosprawną matką E. W. S. Z materiału dowodowego wynika, że A. S. nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] sierpnia 2016 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na czas określony do dnia [...] września 2019 r. Z orzeczenia tego wynika, iż "Niepełnosprawność istnieje od 67-go roku życia". Jeżeli u osoby wymagającej opieki niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia w przypadku powstania niepełnosprawności w trakcie nauki szkolnej, stanowi to przeszkodę do przyznania osobie opiekującej się osobą niepełnosprawną świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13, orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednak w ślad za organem pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż skutkiem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, gdyż Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z tego przepisu. Natomiast poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Skoro zaś od ponad dwóch lat ustawodawca nie zmienił tego przepisu, to oznacza, że jego zamierzoną wolą jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, później niż do ukończenia 25. roku życia. W związku z tym nie można uznać, że organ nie ma prawa do zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego i to bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP. Organy administracji publicznej nie są władne do decydowania o tym, czy stosować przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Jak ustalono w postępowaniu, niepełnosprawność matki A. S. powstała bezspornie po ukończeniu przez nią zarówno 18., jak i 25. roku życia, stąd też w obecnym stanie prawnym nie można jej przyznać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2016 r. wniosła A. S.. W uzasadnieniu skargi wskazała między innymi, że sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką świadomie zrezygnowała z pracy zarobkowej, mimo ukończonych studiów wyższych, mimo zdolności i gotowości do pracy stała się bezrobotną z własnego, trudnego wyboru, i pozostaje bez środków do życia. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, skarżąca stwierdziła, że został on niewłaściwie odczytany przez organy obydwu instancji, na dowód czego przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16, w którym NSA uwzględnił skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich w okolicznościach podobnych jak w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawy prawnej do odmowy przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego organy obydwu instancji upatrują w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. – dalej: u.ś.r.). Przepis ten stanowi, że "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Nie można jednak odczytywać tego przepisu bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK-A 2014/9/104). W okolicznościach tej sprawy jest to istotne o tyle, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – E. S.– powstała w wieku 67 lat. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny rzeczywiście stwierdził, że "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki" (pkt 8 wyroku TK). Pamiętać jednak należy, że ustrojodawca nie związał podmiotów stosujących prawo poglądami wyrażanymi przez TK w uzasadnieniu rozstrzygnięć, zwłaszcza w sytuacji, gdy zalecenia kierowane przez TK do legislatywy nie znajdują żadnego odzewu, jak w tym przypadku. Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który wobec ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Powołane wyżej orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443, dlatego weszło w życie w tym dniu, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. "Skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 6.07.2016 r., I OSK 223/16, LEX nr 2100585). Podstawą stwierdzenia przez TK niezgodności z Konstytucją części normy zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. było ustalenie, że "Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych." Uznać więc należy, że wobec braku reakcji ustawodawcy ("bez zbędnej zwłoki"), któremu TK pozostawił pewien margines swobody przy regulowaniu sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych, wyrok TK z 21 października 2014 r., K 38/13, odnosi taki skutek, że wiek, w którym osoba wymagająca opieki stała się niepełnosprawna, nie może stanowić kryterium, w oparciu o które może nastąpić odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby, która będąc obowiązana alimentacyjnie, nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r. odczytywanym zgodnie z wyrokiem TK). Jest to więc wniosek przeciwny do założenia, z jakiego wyszedł organ odwoławczy, twierdząc, że milczenie ustawodawcy należy traktować jako "uchylenie" jakichkolwiek skutków wyroku TK. Ponieważ organy obydwu instancji nie rozważały dotąd innych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla A. S. (np. z ust. 5 art. 17 u.ś.r.), błędnie stosując art. 17 ust. 1b u.ś.r., sprawa musi zostać ponownie rozstrzygnięta, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej wyżej, w odniesieniu do tego, jak należy stosować ten ostatni przepis. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.