I SA/Wa 193/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymała w mocy w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta [...] w obrębie ewidencyjnym [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] pismem z [...] maja 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania o nabycie, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Gminie [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...] ha, objętej Kw nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Kw nr [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym wypis z rejestru gruntów nie potwierdzają prawa zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego [...] do spornego mienia w dacie komunalizacji. Z księgi wieczystej wynika jedynie, że Skarb Państwa był wówczas właścicielem spornego gruntu. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że ani [...] S.A. ani Prezydent Miasta [...] nie dysponują dokumentem o przekazaniu spornego terenu w zarząd [...], czy wcześniej w użytkowanie. Zatem mienie to podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, skoro nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 i 12 ustawy. Organ I instancji podał, że przekazanie nieruchomości w zarząd w dacie komunalizacji następowało na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) – dalej zwanej "uggwn" lub jednostka państwowa uzyskiwała zarząd z mocy prawa na podstawie uggwn, jeżeli wcześniej grunt był jej przekazany w użytkowanie w trybie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Wojewoda [...] wskazał, że przedstawiona przez [...] S.A. decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 1987 r. nr [...]. O ustaleniu opłat za zarząd przedmiotowym gruntem nie stanowi dokumentu potwierdzającego istnienia po stronie [...] prawa zarządu do tego mienia. Od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. [...] S.A. wniosły odwołanie zaskarżając tę decyzję w całości. Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymała w mocy w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że w stosunku do działki nr [...] brak po stronie [...] dokumentu przekazującego sporne mienie w zarząd, o którym mowa w art. 38 uggwn. Zgodnie zaś z art. 6 w zw. z art. 3 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, tj. radę narodową stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego W ocenie Komisji w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy bowiem [...] nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej lub organów władzy państwowej.. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, nie wymienia [...] jako przedsiębiorstwa państwowego wyłączonego z komunalizacji. W ocenie Komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie nie można uznać, że [...] nabyło sporne mienie z mocy samego prawa w trybie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", ustawy z 1960 r. o kolejach, czy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmienionej ustawą z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Nabycie przez [...] prawa zarządu wynikało z indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w uchwale składów siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Komisja wskazała, że brak po stronie p.p. [...] dokumentu potwierdzającego prawo zarządu w dacie komunalizacji świadczy o tym, że 27 maja 1990 r. mienie państwowe należało do rad narodowych i t.o.a.p. stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2019 r. [...] S.A. w [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] nabyła sporną działkę 27 maja 1990 r. podczas, gdy materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego ustalenia. Poza tym w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia spornego mienia spod komunalizacji; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, b) art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących przeciwko komunalizacji mienia na rzecz Gminy [...]. Wobec tego [...] S.A. wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby to nie było możliwe, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Poza sporem jest to, że nabycie własności wskazanej nieruchomości (działki nr [...]) nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki (przedsiębiorstwu państwowemu [...]) nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. [...] nie legitymowało się bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (wcześniej prawa użytkowania) do przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 593/09). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym. Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy wcześniej użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta Miasta [...] w pismach z [...] lutego 2004 r., [...] czerwca 2016 r. i [...] listopada 2016 r. (organ właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami) potwierdza brak dokumentacji wskazującej, że [...] lub zakład tego przedsiębiorstwa legitymował się prawem do przedmiotowego gruntu (działki nr [...]) w formie prawem przewidzianej, w szczególności prawem zarządu. Z akt sprawy wynika, że dla tego gruntu 27 maja 1990 r. była prowadzona księga wieczysta, lecz brak w niej ujawnienia prawa [...] do spornej nieruchomości, czy to w postaci użytkowania, czy zarządu. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na 27 maja 1990 r. nie wynika, aby [...] władały spornym gruntem pod tytułem użytkowania, czy zarządu. Wojewoda [...] pismem z [...] grudnia 2016 r. wezwał [...] S.A. do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej przysługiwanie prawa użytkowania, czy prawa zarządu do spornego mienia przed 27 maja 1990 r. W odpowiedzi (pismo z [...] stycznia 2017 r.) [...] S.A. wskazało, że nie dysponuje tego typu dokumentami. Na żadne dokumenty potwierdzające prawo zarządu do spornego terenu nie powołało się [...] S.A. we wniosku o uwłaszczenie z [...] września 2003 r.. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo państwowe z nieruchomości, co do zasady, tego prawa nie kreuje. Dla oceny kwestii istnienia zarządu (jako przeszkody komunalizacji) ważne są zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało wówczas do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca 27 maja 1990 r. uggwn przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponuje. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 uggwn zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak użytkowanie, czy zarząd nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według uggwn, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła uggwn państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie uggwn, według art. 87 ust. 1 tej ustawy, przekształcało się w prawo zarządu. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza zatem, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądzał art. 3 ust. 2 uggwn stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Nie był zasadny zarzut skargi sprowadzający się do braku zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, aby ustalić, czy zachodzą podstawy do wyłączenia komunalizacji mienia na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy. W dacie komunalizacji [...] miało status przedsiębiorstwa państwowego i należało do kategorii tzw. jednostek gospodarki uspołecznionej (art. 33 § 1 pkt 2 ówczesnego Kodeksu cywilnego), a nie organu administracji rządowej lub organu władzy państwowej. [...] nie było też wymienione w wykazie przedsiębiorstw objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Przywoływanie z kolei w skardze art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie było całkowicie chybione. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną uwłaszczenia, a więc dotyczy innej sprawy administracyjnej i zasadniczo stanu prawnego istniejącego 5 grudnia 1990 r. Organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można zarzucić tego, że orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Z danych wynikających z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na 27 maja 1990 r. nie wynika władanie spornym gruntem przez jednostkę organizacyjną [...] pod tytułem zarządu. Prezydent Miasta [...] (organ właściwy w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów) nie potwierdził, że [...] lub zakład tegoż przedsiębiorstwa legitymował się w dacie komunalizacji decyzją o przekazaniu spornego gruntu w zarząd, czy wcześniej w użytkowanie. Księga wieczysta nr [...] prowadzona m.in. dla spornego gruntu nie wymienia dokumentu potwierdzającego prawo zarządu na rzecz [...] lub ich jednostki organizacyjnej. Samo [...] S.A. wzywane przez organ I instancji do przedłożenia stosownego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny [...] do przedmiotowego mienia w dacie komunalizacji takiego dokumentu nie przedstawiło. Powoływanie się przez [...] na decyzję z [...] grudnia 1987 r. nr [...]. ustalającą dla Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] opłatę za zarząd m.in. działką nr [...] było nieskuteczne w postępowaniu komunalizacyjnym. Decyzja ta nie kreuje prawa zarządu i nie nawiązuje nawet do decyzji o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd na rzecz wskazanego wyżej podmiotu. Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) orzekł, jak w sentencji.