I SA/Wa 1931/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] (pkt 1) oraz zmieniło decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 22 kwietnia 2010 ustalając jednocześnie, że R. S. przysługuje zasiłek stały do 31 grudnia 2010 r., z tym że w okresie od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (pkt 2). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 nr [....] Prezydent W. przyznał R. S. zasiłek stały w wysokości [...] zł., wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne na okres od 1 lutego 2010 r. do dnia 31 marca 2012 r. W dniu 3 listopada 2010 r. R. S. złożył wniosek o zmianę wysokości zasiłku stałego, z uwagi na obniżenie dochodu jego rodziny. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent W. zmienił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., w ten sposób, że od 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. zasiłek stały wnioskodawcy nie przysługiwał, a od 1 stycznia 2011 r. wysokość zasiłku stałego miała wynosić [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło powyższe orzeczenie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (ostatnio zmienianą decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.) w ten sposób, że zasiłek stały miał przysługiwać do dnia 31 października 2011 r. Powyższe orzeczenie uchylone zostało decyzją SKO z dnia [...] października 2011 r., a sprawa przekazana Prezydentowi W. do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Prezydent W. zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] i ustalił, że zasiłek stały przyznany ostatnio wymienioną decyzją przysługuje R. S. do dnia 31 października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 18 listopada 2010r. wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji ustalono, że R. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną K. oraz dziećmi: P. lat [...], D. lat [...] i S. lat [...]. Wypłata zasiłku rodzinnego na najstarszego syna P. została wstrzymana w związku z podjęciem przez niego studiów wyższych (niestacjonarnych, wieczorowych-odpłatnych). Żona K. S. nadal jest osobą długotrwale pozostającą bez pracy i dotychczas nie podejmowała żadnych prac dorywczych. Prezydent wskazał również, że w październiku 2010 r. rodzina wnioskodawcy dysponowała dochodem w postaci zasiłków rodzinnych na S. i D. S. w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie, stypendium syna P. S. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz kwotą pożyczki otrzymywanej przez P. S. w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód rodziny w okresie od października 2010 do grudnia 2010 r. wyniósł zatem [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł na osobę w rodzinie i przekraczał kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej na kwotę 351 zł. na osobę w rodzinie. Zasiłek stały nie przysługiwał zatem wnioskodawcy w okresie od października 2010 r. do grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji R. S. złożył odwołanie, zarzucając, że za miesiąc listopad i grudzień 2010 r. nie otrzymał zasiłków w wysokości [...] zł miesięcznie, dlatego jego rodzina nie przekroczyła kryterium dochodowego. W odpowiedzi na odwołanie organ stwierdził, że skarżący nie informował o braku otrzymania ww. zasiłków. Organ ustalił, że skarżący otrzymał wypłatę zaległych świadczeń w dniu 25 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] uchyliło w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. (pkt 1) oraz działając w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zmieniło decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 ustalając jednocześnie, że R. S. przysługuje zasiłek stały do 31 grudnia 2010 r., z tym że w okresie od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (pkt 2). Kolegium podzieliło stanowisko organu, iż zarówno stypendium otrzymywane przez P. S., jak i uzyskiwane przez niego pożyczki stanowiły dochód rodziny w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Dochód ten wynosił łącznie [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Zdaniem składu orzekającego błędnie jednak organ pierwszoinstancyjny uwzględnił w kwocie dochodu zasiłki rodzinne w wysokości [...] zł miesięcznie, które zostały wypłacone wnioskodawcy dopiero 25 stycznia 2011 r. W ocenie organu nie sposób uznać, aby w miesiącach październik-grudzień 2010 r. sytuacja dochodowa rodziny skarżącego zmieniła się w zakresie kwoty [...] zł zasiłków rodzinnych, skoro kwot tych rodzina skarżącego wówczas jeszcze nie otrzymała. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 3 cyt ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Z przepisu tego wynika, że dopiero uzyskanie przychodu może być uznane za zmianę sytuacji dochodowej. W tej sytuacji należy uznać, że na dochód rodziny skarżącego składały się ww. stypendium i pożyczki P. S., łącznie [...] zł, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Wobec powyższego zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały należało ustalić w przypadku osoby w rodzinie w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Organ wskazał, że różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie ([...]zł) a dochodem na osobę w rodzinie ([...]zł) wynosi [...] zł i w tej właśnie wysokości przysługiwał skarżącemu zasiłek stały w okresie od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W ocenie organu zaistniała sytuacja uzasadniała zatem uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zastosowanie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Na powyżą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Admninistracyjnego w Warszwie złożył R. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie określił dochód rodziny skarżącego w miesiącach od października do grudnia 2010 r. wliczając do niego stypendium socjalne syna na studiach w wysokości [...] zł miesięcznie, gdyż pieniądze syna za ten okres przelane zostały z [...] dopiero w grudniu 2010 r. Skoro zatem SKO uwzględniło, że nie można wliczać do dochodu zasiłku rodzinnego, gdyż został on wypłacony dopiero w dniu 25 stycznia 2011 r., tym samym więc do dochodu nie powinno zostać zaliczone stypendium syna wypłacone dopiero w grudniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona (choć z innych powodów niż w niej przedstawione), bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 75, poz. 1362 ze zm - zwaną dalej u.p.s) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w przypadku osoby w rodzinie – jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust 2 pkt 2 u.p.s). Kwota zasiłku nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust 2 pkt 3 u.p.s). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz działając w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. zmieniło pierwotną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 ustalając jednocześnie, że R. S. przysługuje zasiłek stały do 31 grudnia 2010 r., z tym że w okresie od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Przyczyną zmiany na niekorzyść skarżącego decyzji przyznającej zasiłek stały było ustalenie, że zarówno stypendium otrzymywane przez syna P. S., jak i uzyskiwane przez niego pożyczki stanowiły dochód rodziny w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Dochód ten wynosił łącznie [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł na osobę w rodzinie, co oznaczało przekroczenie kryterium dochodowego i uzasadniało przyznanie zasiłku jedynie w kwocie [...] zł. miesięcznie w okresie od 1 października do 31 grudnia 2011 r. Wynikało to z faktu, że w myśl cyt. powyżej art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 (czyli m.in. marnotrawienie przyznanych środków, odmowy współpracy z organami czy odmowy złożenia oświadczenia o rzeczywistym stanie majątkowym). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja pozbawiła jednak skarżącego prawa do świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną. Należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma niewątpliwie charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną (ex tunc). W przypadku bowiem stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., I OSK 655/11 – opubl. cbois.nsa.gov.pl). Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy bowiem tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny, jednakże dotyczy to sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Sytuacja taka jednak nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której skarżący został pozbawiony świadczeń z mocą wsteczną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r. pozbawiono bowiem skarżącego części przyznanego wcześniej zasiłku stałego. W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja w sprawie ustalenia zasiłku celowego, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie zasiłku na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 Kpa oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 Kpa nakazują, aby decyzje, które zwłaszcza nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa. Reasumując, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ppsa.