I SA/Wa 1932/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. w części, w której stwierdzono, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...], wydane zostało z naruszeniem prawa i w tym zakresie stwierdził nieważność tego orzeczenia. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], KW [...], w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie w/w działki, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części tj. działki ewidencyjnej nr [...],[...] oraz w zakresie [...] części działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Państwowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" stwierdził nieważność w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury wskazał, że w dacie orzekania przez organ dekretowy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia, nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury kontrolowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. gdyż odmowa przyznania prawa własności czasowej do opisanej wyżej nieruchomości, nastąpiła bez wyjaśnienia czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości było sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zabudowy. Ponadto organ dekretowy wydał kwestionowane orzeczenie w oparciu o błędną podstawę faktyczną i prawną, powołując się na bliżej nieokreślony plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalności, wywołanych w/w orzeczeniem dekretowym, skutków prawnych Minister podniósł, że z uwagi na fakt, iż grunt działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...] części działki nr [...], oddane zostało w użytkowanie wieczyste Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] "[...]" z mocy samego prawa (potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r.), w tym zakresie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Również w odniesieniu do działki nr [...] organ nie dopatrzył się nieodwracalnych skutków prawnych wskazując, że nie nastąpił obrót tą nieruchomością, który uniemożliwiałby ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Stwierdził ponadto, że [...] części działki ewidencyjnej nr [...] stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie w/w nieruchomości, a tytuł prawny do gruntu tej działki ustanowiony został na rzecz właścicieli powyższych lokali na podstawie aktów notarialnych. Dlatego też w tej części Minister stwierdził na podstawie art. 158 § 2 kpa wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Od decyzji powyższej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] i [...] oraz w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...] złożyło Państwowe Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w W. reprezentowane przez pełnomocnika r.pr. K. G. We wniosku strona zarzuciła organowi m.in. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak uzasadniania faktycznego i prawnego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ` Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury uchylił poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. w części, w której stwierdza ona, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1950 r. w zakresie [...] części działki nr [...], wydane zostało z naruszeniem prawa i w tym zakresie stwierdził nieważność tego orzeczenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że ustalony w postępowaniu nadzorczym stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia dekretowego nie potwierdza przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe społeczne, które stanowiło podstawę jego uzasadnienia przez organ dekretowy. Powyższa okoliczność stanowi, zdaniem organu, rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniósł, że w decyzji z [...] lipca 2009 r. wskazano, że w odniesieniu do [...] części działki ewidencyjnej nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne spowodowane użytkowaniem wieczystym gruntu na rzecz właścicieli wspomnianych lokali, wyłącznie na podstawie aktów notarialnych, gdy tymczasem z analizy tych aktów wynika, że każdorazowo zostały one zawarte w wyniku wykonania stosownych decyzji administracyjnych. Wobec powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1950 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzenia prawnymi. Skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję w stosunku do tego samego przedmiotu, nie mogą bowiem być automatycznie utożsamiane ze skutkami wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu "[...]" S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. G., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Infrastruktury naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art.7 kpa, poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, - art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...] – będących w użytkowaniu wieczystym [...], w odrysie z ogólnej Planu Zabudowania W. co do nieruchomości ozn. nr hip. [...]; - art. 11 kpa, polegające na zaniechaniu uzasadnienia w przedmiocie ustalenia przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...],[...]oraz w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...]; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; - naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., polegającej na błędnej wykładni tego przepisu. W obszernym uzasadnieniu skargi strona przedstawiła zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny oraz przedstawiła argumentacje na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono, ponieważ zaskarżona decyzja organu drugiej instancji rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność SP będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali w niej wymienionych znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie w/w działki wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części tj. działki ewidencyjnej nr [...],[...] oraz w zakresie [...] części działki [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Państwowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" stwierdził jego nieważność. Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło powyższe przedsiębiorstwo w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] oraz w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...] z wnioskiem o jej zmianę w powyższej części lub jej uchylenie w tej części. Natomiast Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...].07.2011 r. uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...], a więc w zakresie nie objętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że strona składająca wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. jedynie od jej części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz w zakresie [...] części działki ewidencyjnej nr [...], o czym świadczy też treść tego wniosku. W żadnym jego fragmencie strona nie kwestionuje decyzji powyższej w pozostałym zakresie. Powyższe wskazuje jednoznacznie o intencji strony składającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy . Natomiast Minister Infrastruktury rozpoznał sprawę ponownie, ale wyłącznie w części nie objętej wnioskiem Państwowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]", a więc w części niezaskarżonej, a nie rozpoznał sprawy w zakresie objętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej ale nie może to jednak automatycznie wyłączać takiej możliwości. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się więc dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, z czym bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, iż powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy nie może wszcząć postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności, bo to od woli strony zależy wszczęcie tego postępowania odwoławczego oraz także zakres postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 21 maja 2007 r. I OSK 556/2006 postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zatem takie postępowanie nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przypadku gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, co niewątpliwie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji i ponownie rozpatrzeć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to, działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem działanie organu z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie, skoro strona zaskarżyła decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wyłącznie w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz w zakresie [...] części działki nr [...], to w części niezaskarżonej stała się ona prawomocna. Orzeczenie więc po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Ministra Infrastruktury od decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w części w jakiej stała się ona prawomocna rażąco narusza prawo, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd wady zaskarżonej decyzji skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, Sąd nie rozpoznawał zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznej zasadności zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.