I SA/Wa 1933/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Tadeusz Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. E. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem stycznia 1999 r., przez Gminę O. własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w O. W uzasadnieniu wskazał, że opisana nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy O. i pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej [...], aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] października 2001 r., aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Wojewoda podał, że zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie [...] ([...]), ulica [...] w O. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy O. Od decyzji Wojewody [..] odwołanie wnieśli J. E., M. E., J. E., C. E. i P. E. kwestionując rozstrzygnięcie, w szczególności fakt zajęcia części działki nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną, a tym samym również publicznego władztwa nad nieruchomością. Odwołujący się wskazali, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem 31 grudnia 1998 r., na ten dzień i po tym dniu pozostawała w wyłącznym władaniu J. E. oraz C. E. a nie Gminy O. Podkreślili, że ogrodzenie wybudowane przez J. E. i C. E. przed datą 31 grudnia 1998 r. dla wspomnianej działki do dnia dzisiejszego nie zostało przesunięte i choć przedmiotowa działka nr [...], której wyłączenie z działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (w chwili obecnej nr [...] w obr. ew. [...]) zostało uwidocznione w dokumentach Urzędu O. w roku 2004, nadal faktycznie prawnie, formalnie i fizycznie pozostaje we władaniu obecnych właścicieli, m.in. P. E., a nie Gminy O. Odwołujący się podnieśli, że zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę nie udokumentowano stosowną mapą sporządzoną przez uprawnionego geodetę i bezspornie odnoszącą się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. a w aktach sprawy brak jest mapy, z której mogłoby wynikać jak przebiegała granica nieruchomości i gdzie były umiejscowione linie rozgraniczające drogi publiczne w odniesieniu do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Oznacza to brak należytego udokumentowania jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W odwołaniu wskazano, że z opisu oraz mapy z wypisu z rejestru gruntów, wydanej w 1998 r. z upoważniania Kierownika Urzędu Rejonowego w O. przez Zastępcę Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami za numerem [....], wynika, że nieruchomość objęta Zbiorem Dokumentów [...] stanowi zabudowaną działkę nr [...] w obrębie [...] - brak jest wzmianki o wyłączeniu działki nr [...] w obrębie [...] pod drogę publiczną jak też uwidocznienia tego podziału obrazującego ustalone granice na mapie z wypisu. W ocenie stron nie udokumentowano zajętości oraz władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gosodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] pow. [..] ha (wydzielona z działki nr [...]), objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. E. i C. E., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Aktem notarialnym umową darowizny z dnia [...] października 2001 r. repertorium A nr [...] J. E. darowała przysługujący jej udział w [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] J. E. i P. E. Aktem notarialnym umową darowizny z dnia [...] grudnia 2001 r. repertorium A nr [...] C. E. darował przysługujący mu udział w [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] M. E. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...] w sprawie [...] - zał. nr [...] - ul. [...] w O. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] w O. stała się drogą gminną. Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, była zajęta pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Wynika to w ocenie organu z wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej nr [...] oraz pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2008 r. nr [...], potwierdzającego że granice części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...], zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy faktura VAT nr [...] dotycząca równania dróg gruntowych w O. oraz protokół obioru wykonanych robót jak również kopia dziennika budowy równania dróg gruntowych - etap [...], obejmujący ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości przez Gminę O. nastąpiło z mocy prawa, a zaskarżoną decyzją potwierdzono jedynie ten fakt. Stosując przepis art. 73 ww. ustawy organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Decyzja wydana na podstawie art. 73 nie stanowi legalizacji działań podejmowanych przed 1 stycznia 1999 r., lecz potwierdza tylko to, co na dzień 1 stycznia 1999 r. wynika z art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest więc ocena podstaw podejmowanych na nieruchomości działań przed dniem 1 stycznia 1999 r., ale prawne uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gosodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi P. E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podnosząc, że narusza ona konstytucyjne prawo własności i jest sprzeczna z art. 64 konstytucji RP. Podkreślił, że w odniesieniu do działki, której dotyczy decyzja nie została spełniona jedna z trzech przesłanek, tj. nie pozostawała ona przed datą 1 stycznia 1999 r., jak i po tej dacie we władaniu Gminy O. Wskazał, iż Gmina może nabyć tę nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej. Skarżący wskazał, że Prezydent O. decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. ustalił wymiar podatku od nieruchomości dla działki nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2 ([...]), czym potwierdza, że przedmiotowa działka nr [...] obręb [...] nie została aktycznie wydzielona na dzień 1 stycznia 1999 r., ponieważ w tym wypadku zobowiązanie powinno dotyczyć działki o powierzchni [...] m2. Minister całkowicie pominął ten fakt, a swoją decyzję oparł na potencjalnie błędnie złożonym oświadczeniu Prezydenta O. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] potwierdzającym, że granice części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajęte pod drogę publiczną ul. [...], zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wypisem z rejestru gruntów i wyrysem mapy ewidencyjnej nr [...]. W ocenie strony, za brakiem zgodności z prawem ustaleń organu przemawia też sporządzona w kwietniu 1999 r., na zlecenie Sądu Rejonowego w O. [..], opinia rzeczoznawcy majątkowego, że działka jest nie tylko ogrodzona (strona 7), ale także wycena (strona 2,4,6) jest wykonywana dla działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, co ewidentnie potwierdza, że działka nr [...] obręb [...] nie została wydzielona z działki nr [...]. W załączeniu skarżący przedstawił potwierdzenie powierzchni działki nr [...] obręb [...] na dzień [...] lutego 1998 r. Zaznaczył, że działka nr [...] z obrębu [...] (działki [...]) jest od 1978 r. oddzielona od drogi stałym masywnym metalowym ogrodzeniem na podmurówce betonowej trwale związanym z gruntem, które w sposób fizyczny uniemożliwia wstęp i wykonywanie jakichkolwiek czynności przez osoby trzecie na działce nr [...] z obrębu [...] np. równanie gruntowe. Skarżący podkreslił, że w aktach sprawy brak jest mapy, z której mogłoby wynikać, jak przebiegała granica nieruchomości i gdzie były umiejscowione linie rozgraniczające drogi publiczne w odniesieniu do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Oznacza to brak należytego udokumentowania przeslanki faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżący podkreślił, że z opisu oraz mapy z wypisu z rejestru gruntów (załącznik 3 – stron 2), wydanej w dniu [...] lutego 1998 r. z upoważniania Kierownika Urzędu Rejonowego w O. przez Zastępcę Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami za numerem [...], wynika, że nieruchomość objęta Zbiorem Dokumentów [...] stanowi zabudowaną działkę nr [...] w obrębie [...] - brak jest wzmianki o wyłączeniu działki nr [...] w obrębie [...] pod drogę publiczna jak też uwidocznienia tego podziału obrazującego ustalone na mapie z wypisu. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Trafnie skarżący zarzucił, że w sprawie tej nie wykazano, aby nieruchomość położona w O., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że ulica [...] w O. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, na mocy uchwały Rady Narodowej W. z dnia [...] maja1988 r. Nr [...] w sprawie [...]. Zgodnie z art. [...] powołanej ustawy, ul. [...], jako droga lokalna miejska stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. W sprawie nie jest również kwestionowane, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych, tj. J. E. i C. E. Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha droga publiczna była już posadowiona. W ocenie Sądu, w sprawie tej organy nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł sie do kwestii zajęcia gruntu pod drogę, jak też nie wykazał władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę. Stwierdzając nabycie nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Wojewoda [...] stwierdził jedynie, że nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] i przyjmując, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczna gminną, oparł się w tym zakresie na znajdującym się w aktach sprawy: wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej nr [...]. Minister przywołał też pismo Prezydenta O. z dnia [..] października 2008 r. nr [...], potwierdzające w ocenie organu, że granice części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...], zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, ustalenie organu II instancji, co do spełnienia przesłanki zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną na dzien 31 grudnia 1998 r., nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego nie pozwala na dokonanie takiego ustalenia. Wskazania wymaga, że zarówno wyrys z mapy ewidencyjnej, jak i wypis z rejestru gruntów nie odzwierciedlają stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z ewidencji gruntów, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji, sporządzone zostały w dniu [...] sierpnia 2008 r. i nie zawierają adnotacji o tym, że przedstawiony stan jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Wbrew twierdzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, również pismo Prezydenta O. z dnia [...] października 2008 r. nie stanowi dowodu wskazującego stan zajęcia działki nr [...] pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Niezależnie od powyższego zauważyć należy również, że w piśmie tym Prezydent O. w punkcie 4 powołał się na opis stanu zagospodarowania działek według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r., co nie ma znaczenia prawnego w sprawie. Dla stwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości istotne jest bowiem ustalenie spełnienia przesłanek ustawowych na dzień 31 grudnia 1998 r. Wbrew zatem twierdzeniom organu, z materiału dowodowego nie wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w O. W ocenie Sądu, organy nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, czym naruszono przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydając natomiast – w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy – decyzję o stwierdzeniu nabycia nieruchomości z mocy prawa, jak też decyzję utrzymującą tę decyzję w mocy, organy dokonały w istocie dowolnej oceny materiału dowodowego, czym naruszono przepis art. 80 k.p.a. Decyzja organu I instancji wydana została nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie decyzji nie spełnia ustawowych wymogów. Uznając określone okoliczności za udowodnione organ powinien powołać dowody na których opiera swoje ustalenia. Wobec niewykazania, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. za przedwczesne uznać należało wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Nabycie nieruchomości na podstawie powołanego przepisu stanowi w istocie faktyczne wywałszczenie. Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. nie może pozostawiać wątpliwości. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w sposób wszechstronny zgromadzi materiał dowodowy i dokładnie wyjaśni stan faktyczny, rozważając przy tym okoliczności powołane przez strony w toku postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu – w odniesieniu do przesłanki zajęcia nieruchomości – jest ustalenie, w jakich granicach w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała ulica [...] w O. i czy w jej granicach w tym dniu znajdowała się działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Rozważając wszechstronnie cały zgromadzony materiał dowodowy, organ oceni, czy spełnione zostały łącznie wszystkie ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Analizie – pod kątem możliwości ustalenia parametrów ulicy [...], tj. szerokości, długości – należy poddać również protokół odbioru wykonanych robót z dnia [...] maja 1997 r., wskazujący na [...]. Sąd wskazuje jednocześnie, że podniesiona w skardze kwestia wymiaru podatku od nieruchomości, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie stanowi o zajęciu, bądź braku zajęcia nieruchomości pod drogę. Kwestia prawidłowości decyzji określającej wymiar podatku nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się też ze skarżącym, że władztwo publiczne powinno być udowodnione w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do momentu ujawnienia wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Kwestia władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego, tak jak i kwestia zajęcia danej nieruchomości pod drogę, badana być bowiem musi na dzień 31 grudnia 1998 r., a nie po tym dniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.