I SA/Wa 1933/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: [...]. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w skład rodziny wnioskodawcy nie można zaliczyć dzieci: [...]. W skład rodziny wnioskodawcy aktualnie zaliczyć można jedynie jedno dziecko – jego syna [...], który z nim wspólnie zamieszkuje. Zatem zdaniem organu I instancji zainteresowany może wnieść kolejny wniosek jedynie na syna [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien wyjaśnić, czy matka dzieci [...] pobiera świadczenia wychowawcze, a jeżeli tak, to na które z dzieci. Organ I instancji winien także wyjaśnić, czy opieka sprawowana nad dziećmi przez wnioskodawcę ma charakter opieki naprzemiennej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na wnioskowane dzieci. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych dokumentów w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o przyznaniu świadczenia wychowawczego dla drugiego i kolejnych dzieci. Wnioskodawca zamieszkuje bowiem tylko z jednym dzieckiem. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu ponownie zwrócił uwagę, że organ błędnie pominął, że trójka jego dzieci 2/3 czasu w miesiącu spędza z matką, ale 1/3 czasu w miesiącu spędzają one z wnioskodawcą. Odwołujący się wyjaśnił, w jaki sposób należy jego zdaniem rozumieć pojęcie opieki naprzemiennej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.). Organ przywołał treść art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czyli ustalenia, czy dzieci wchodzą w skład rodziny tego rodzica, który ubiega się o świadczenie wychowawcze, jest dokonanie wykładni sformułowania "zamieszkujące wspólnie", zawartego w legalnej definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 powołanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, czyli częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przeprowadzone rodzinne wywiady środowiskowe jednoznacznie wskazują, że w niniejszym przypadku nie zachodzi opieka naprzemienna. Brak jest zatem podstaw do jednoczesnego zaliczenia poszczególnych dzieci do rodzin obydwojga rodziców. Syn [...] na stale zamieszkuje z ojcem. Z kolei kontakty z [...] odbywają się zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...]. Kontakty te spełniają przesłankę powtarzających się okresów, ale nie spełniają przesłanki porównywalności, o której mowa w art. 2 pkt 16 powołanej ustawy. Wymienione dzieci spędzają u ojca zaledwie trzy pełne doby co drugi tydzień, co w skali miesiąca stanowi przeciętnie mniej niż jedną trzecią miesiąca. Syn [...] nie ma ustalonych kontaktów z ojcem, a kontakty te odbywają się nieregularnie około 3-5 dni w miesiącu. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji podjął działania przewidziane prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęto wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie dokonano oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Zatem szeroko eksponowany przez stronę zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Na zakończanie organ II instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia świadczenia wychowawczego nie ma na celu rozwiązywania konfliktów związanych z opieką nad dziećmi czy wysokością świadczeń alimentacyjnych lub innych ciężarów finansowych związanych z opieką nad dziećmi. Jeżeli zdaniem odwołującego się świadczenia alimentacyjne są przez niego realizowane w sposób przekraczający jego możliwości zarobkowe oraz majątkowe, może zwrócić się ze stosownej treści żądaniem do sądu. Podobnie, jeżeli strona uważa, że wypłacane świadczenia wychowawcze na rzecz jego dzieci są marnotrawione, również może zwrócić się ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1 - przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli art. 4 i art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie mu nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci [...] w okresie od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r., 2 - przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które pozwalałyby na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności podkreślił, że trójka jego dzieci spędza 2/3 czasu w miesiącu z matką, a 1/3 ze skarżącym. W okresach nauki są to 4 dni i noce w co drugi weekend, skarżący odbiera dzieci w czwartek o godzinie 17:00 i odwozi do matki w poniedziałek około 17:00 oraz poza okresami nauki spędza z dziećmi połowę okresu wakacji, ferii, świąt i dni wolnych od zajęć szkolnych. W ocenie skarżącego jego kontakty z dziećmi ustalone na mocy zapadłych orzeczeń sądowych są nie tylko powtarzalne, ale i porównywalne, albowiem stanowią średnio około 1/3 miesiąca spędzanego ze skarżącym. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie trudno nie uznać za porównywalne 1/3 do 2/3. Skarżący podkreślił, że w tym czasie sprawuje opiekę w pełnym zakresie i ponosi pełne koszty pobytu dzieci u niego. Zapewnia dzieciom wyjazdy na wakacje, w góry, na ferie, na narty, opłaca półkolonie, baseny, wyjścia do kina, kupuje i opłaca rachunki za telefony, dodatkową opiekę medyczną, kupuje i załatwia część ubrań, przyborów szkolnych, opłat w szkołach itp. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o zmianę w całości zaskarżonej decyzji, poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na wyżej wymienione dzieci, zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r., w odpowiednich proporcjach - z uwagi na okres przebywania dzieci pod opieką skarżącego, za każdy miesiąc, zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134, ze zm.), która reguluje zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł na dziecko w rodzinie, przeznaczonego na częściowego pokrycie wydatków związanych z wychowanie dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z wolą ustawodawcy świadczenie to niezależnie od dochodu rodziny przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie, zaś na pierwsze jedynie wówczas, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 zł, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne - 1200 zł (art. 5 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). Uprawnionymi do świadczenia są zaś, stosownie do art. 4 ust. 2 powołanej ustawy: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący jako ojciec niepełnoletnich dzieci należy do kręgu osób, które w myśl art. 4 ust. 2 powołanej ustawy są uprawnione do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Poza sporem jest przy tym, że pochodzące z związku z [...] dzieci [...] zamieszkują z matką, gdzie zgodnie z postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] ustalono ich miejsce pobytu, przy zachowaniu pełnej władzy rodzicielskiej obojga rodziców oraz ustalonych kontaktach ojca z dziećmi. Z ojcem zamieszkuje jedynie syn [...]. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w takim stanie faktycznym trójka dzieci skarżącego zamieszkująca z matką, na potrzeby ustalania przewidzianego ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenia wychowawczego, może być zaliczona także do rodziny skarżącego (jako kolejne dzieci), a nadto czy ze względu na ukształtowane w powołanym postanowieniu prawa i obowiązki skarżącego względem tych dzieci, można mówić o sprawowaniu przez skarżącego opieki naprzemiennej wspólnie z ich matką. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu, w tym wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej, jeżeli prowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. Na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Odczytanie tego przepisu jako pozwalającego na zaliczanie dziecka wychowywanego przez mieszkających osobno rodziców do ich odrębnych rodzin, jeśli tylko oboje sprawują opiekę nad dzieckiem, nie znajduje uzasadnienia w treści tego unormowania. Regułą omawianej regulacji jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przy tym mieć w obowiązującym stanie prawnym różne formy. Oznacza to, że koniecznym dla uznania opieki naprzemiennej jest ustalenie względnie równego, porównywalnego podziału sprawowanej przez rodziców opieki nad dzieckiem. Opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Ustalenie to, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 punkt 16 in fine ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, musi przy tym wynikać nie z oświadczenia podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczenia wychowawczego, ale z orzeczenia sądu, względnie zgodnego porozumienia zawartego między rodzicami przed sądem co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie skarżący, jak wynika z niekwestionowanej treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] (postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. i [...] grudnia 2017 r. skarżący dołączył dopiero na etapie składania do sądu skargi), posiada jedynie ustalony przez sąd sposób kontaktów z dziećmi i jak sam skarżący to oświadczył w złożonej skardze zajmuje się on trójką dzieci mieszających ze swoją matką około 1/3 miesiąca, a więc mniej niż połowę czasu, które przebywają one u matki. Oznacza to, że zarówno zgodnie z postanowieniami orzeczenia sądowego, jak i faktycznie w rozpatrywanej sprawie nie została ani ustalona, ani nie jest realizowana opieka naprzemienna obojga rodziców nad małoletnimi dziećmi [...], rozumiana jako opieka sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem przyjąć, że okresy przebywania dzieci u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian. Podkreślić przy tym należy, że czym innym jest wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dziećmi. Reasumując, uznać należy, że wskazany przez skarżącego faktyczny sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dziećmi [...] nie może być wystarczający do uznania, że pozostają one pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a tym samym zakwalifikowania tych dzieci do członków rodziny skarżącego. Z tego też względu dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jako pierwsze (i jedyne) w rodzinie skarżącego dziecko mógł być traktowany wyłącznie mieszkający z nim syn [...], a to wykluczało możliwość uzyskania przez skarżącego na [...] (jako kolejne dzieci w rodzinie) przewidzianego omawianą ustawą świadczenia wychowawczego, niezależnego od uzyskiwanego przez skarżącego dochodu. Podejmując zatem decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, a sformułowane w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.