I SA/Wa 1934/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania od dnia [...] listopada 2013 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wnioskowanego na dzieci A. S., K. S., W. S. oraz A. S. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy; Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 roku M. S. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2013/2014. Do ww. wniosku załączyła ona, między innymi, oświadczenie, iż mąż przebywa w Areszcie Śledczym, w związku z czym nie jest w stanie przedłożyć dokumentów dotyczących dochodów oraz kwoty składek zdrowotnych męża. Pismem z [...] grudnia 2013 r. organ wystąpił z wnioskami o udostępnienie danych do Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Pracy oraz Aresztu Śledczego. Mąż wnioskodawczyni M. S. odmówił złożenia oświadczenia o dochodzie nie podlegającym opodatkowaniu. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ pozostawił wniosek M. S. bez rozpoznania z uwagi na niemożność uzyskania brakującego dokumentu, to jest oświadczenia męża o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Postanowieniem z 4 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB 267/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2013 r. z uwagi na niewniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku M. S. z [...] listopada 2013 r. wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyrokiem z 2 marca 2015 r., sygn. akt: I SAB Wa 5/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] listopada 2013 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił M. S. przyznania od dnia [...] listopada 2013 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wnioskowanego na dzieci A. S., K. S., W. S. oraz A. S. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż rozpatrując wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych musi zgromadzić niezbędną dokumentację zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz.3). W związku z powyższym, w dniu [...] grudnia 2013 roku organ wystąpił do Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Pracy oraz do Aresztu Śledczego o udostępnienie danych w celu uzyskania oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu. Pomimo podjętych czynności organowi nie udało się zgromadzić wszystkich niezbędnych dokumentów, gdyż mąż wnioskodawczyni, M. S. odmówił złożenia oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu (załącznik nr 7). Organ wskazał, iż M. S. przesłał wprawdzie ww. załącznik nr 7 do organu ale z adnotacją "odmawiam udzielenia informacji". W ocenie organu I instancji, dokonanej po ponownej analizie sprawy oraz zastosowaniu się do wskazówek Sądu, brak jest podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych. W aktach sprawy znajduję się załącznik nr 7 przesłany przez M. S.Nie zawiera on informacji o dochodzie nieopodatkowanym osiągniętym przez tę osobę w 2012 roku. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, nie jest możliwe ustalenie dochodu rodziny za 2012 rok a tym samym ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. S. podnosząc, że nie zgadza się z odmową przyznania zasiłku. Wskazała, że złożyła wszystkie wymagane dokumenty a nie jest odpowiedzialna za męża, który przebywał w areszcie, a dzieci nie powinny być przez niego poszkodowane. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przyznanie zasiłku rodzinnego nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale wyłącznie od spełnienia przez osobę ubiegającą się o to uprawnienie ustawowych materialnoprawnych przesłanek. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawiają w tym względzie organom jakiegokolwiek swobodnego uznania ani możliwości przyznania świadczeń w oparciu o inne przesłanki, w tym zasady współżycia społecznego czy też zasadę słuszności ze względu na trudną sytuację czy też nieświadomość strony. W tej sytuacji Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyznania świadczenia wobec niemożności ustalenia dochodu rodziny, od którego zależy uprawnienie do świadczeń rodzinnych. Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. Wskazało, że organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia warunków, o którym mowa w przepisach ww. ustawy, co też uczynił. Organ podniósł następnie, iż w roku 2012 stanowiącym podstawę do przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2013/2014, a także w roku 2013, w skład rodziny wchodził także M. S., co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu M. S. złożonym w dniu [...] listopada 2013 r. Rozwód pomiędzy M. S. i M. S. orzeczony został dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. W oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2013 r. M. S. odmówił udzielenia informacji na temat swojego dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Kolegium wskazało, iż organ administracyjny nie dysponuje środkami przymusu pozwalającymi na zmuszenie osoby fizycznej do udzielenia informacji w sytuacji gdy ta odmawia ich udzielenia. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła M. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją. Wskazała, iż pomimo dochowania z jej strony należytej staranności nie udało się jej doprowadzić do uzyskania zaświadczenia o dochodach jej ówczesnego męża. Skarżąca podniosła, iż podjęła w tym celu wszelkie możliwe kroki. Były małżonek M. S. odmówił złożenia oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu za rok 2012 r. Organ dysponował jednak pismem z Urzędu Skarbowego W.-B. z dnia [...] grudnia 2013 r., z którego wynika, że M. S. nie rozliczał się z podatku dochodowego za rok 2012 r. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat W.-Ż. poinformował pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., że M. S. był zgłoszony jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba bezrobotna, nie pobierająca zasiłku dla bezrobotnych. Potwierdził to również Urząd Pracy w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. informując organ, że M. S. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna od dnia [...] marca 2007 r. bez prawa do zasiłku. W ocenie skarżącej, organ mógł zatem na podstawie tych dokumentów ustalić, że jej mąż nie osiągnął w roku podatkowym 2012 r. żadnego dochodu. Podniosła, iż odmowa złożenia przez byłego męża oświadczenia o uzyskiwanych dochodach, czyli brak jednego z wymaganych dokumentów, pozbawia jej dzieci środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 2 marca 2015 r. skarżąca oświadczyła, iż w 2012 roku mąż nie pracował, a rodzina utrzymywała się wyłącznie ze środków uzyskanych z pomocy społecznej. Oświadczyła również, iż mąż znęcał się nad nią i nad dziećmi i z tego powodu toczy się obecnie postępowanie karne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] września 2015 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą przyznania od dnia 1 listopada 2013 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wnioskowanego na dzieci A. S., K. S., W. S. oraz A. S. Powodem odmowy przyznania świadczenia była niemożność ustalenia dochodu rodziny w 2012 roku, bowiem w aktach sprawy brak jest oświadczenia ówczesnego męża skarżącej M. S. o osiąganych przez niego dochodach. Organy wskazały, iż znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie M. S. z adnotacją "odmawiam udzielenia informacji" nie zawiera informacji o dochodzie nieopodatkowanym osiągniętym przez niego w 2012 roku. Na wstępie podnieść trzeba, iż materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U, z 2012 r., poz. 959) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). Przepisy ww. aktów prawnych określają warunki, które musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne. Z przepisów tych wynika, iż jeśli o świadczenia rodzinne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim to powinna do wniosku dołączyć zaświadczenie z urzędu skarbowego o dochodach współmałżonka lub jeśli nie osiąga on żadnych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, jego oświadczenie o osiąganych dochodach. Jeżeli więc małżonek osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne nie osiągnął żadnych dochodów w roku kalendarzowym, z którego dochód stanowi podstawę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, to wystarczające jest jeśli do wniosku o świadczenia rodzinne dołączy oświadczenie o nieosiągnięciu dochodu. W ocenie Sądu, powołane regulacje prawne odnoszą się do sytuacji typowych, powszechnie występujących w praktyce społecznej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, co umknęło uwadze organów, mamy do czynienia z sytuacją szczególną, która we wspomnianych przepisach nie została uregulowana. Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień skarżącej, jest ona matką czwórki małoletnich dzieci. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych jej mąż M. S. nie przyczyniał się do utrzymania rodziny, był faktycznie odseparowany od rodziny z powodu jego przemocy wobec skarżącej i dzieci i przebywał w Areszcie Śledczym [...] w związku z prowadzonym postępowaniem karnym o znęcanie się nad rodziną. Ponadto, toczyło się postępowanie rozwodowe pomiędzy skarżącą a jej ówczesnym mężem. Przy czym, jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, skarżąca podjęła prawidłowe i wyczerpujące działania zmierzające do uzyskania wymaganego przez organy dokumentu, tj. oświadczenia M. S. o osiąganych dochodach. Pomimo jednak zachowania należytej staranności przez skarżącą, powołanego oświadczenia nie udało się uzyskać, bowiem M. S. odmówił udzielenia tej informacji, co wyraźnie wynika ze sporządzonej przez niego adnotacji na tym oświadczeniu. W ocenie Sądu, oznacza to, iż w tej konkretnej sprawie skarżąca została zmuszona do spełnienia warunku, którego obiektywnie spełnić nie była w stanie. Spełnienie tego warunku było bowiem w całości zależne od dobrej woli M. S., który - jak już wskazano powyżej - nie przyczyniał się do utrzymania rodziny i był od niej faktycznie odseparowany, przebywał w Areszcie Śledczym w związku z toczącym się postępowaniem karnym o przemoc i znęcanie się nad skarżącą i dziećmi, a ponadto małżonkowie byli w trakcie rozwodu. W ocenie składu orzekającego w sprawie, opisany wyżej szczególny charakter rozpoznawanej sprawy powoduje, iż brak jest w tym przypadku podstaw do stosowania, jak uczyniły to organy, wyłącznie literalnego brzmienia przepisów art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczeń rodzinnych poprzez pominięcie osób, które nie mogą - mimo dochowania ze swojej strony należytej staranności, a tym samym z przyczyn przez siebie niezawinionych - doprowadzić do uzyskania oświadczenia współmałżonka zawierającego informację o osiąganych przez niego dochodach. Sytuacja takich osób staje się zatem gorsza od sytuacji osób, które takie oświadczenie mogą uzyskać. Intencją ustawodawcy było natomiast zapewnienie wsparcia wszystkim osobom, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej. Dodatkowo, taka sytuacja godziłaby w konstytucyjne prawo rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnej, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Niezaprzeczalnie celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin, zwłaszcza wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia osób, które - pomimo zachowania należytej staranności oraz z przyczyn całkowicie od siebie niezależnych i pozostających poza ich obiektywną możliwością - nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Z domniemania racjonalności legislatora orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny. Podsumowując, w ocenie składu orzekającego w sprawie, opisane powyżej wyjątkowe i szczególne okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy uzasadniają konieczność odstąpienia w tym przypadku od literalnego brzmienia art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w celu zapewnienia zgodności wykładni tych przepisów z treścią Konstytucji RP. Uznać trzeba, iż w kontrolowanej sprawie organy pominęły obowiązek sięgnięcia do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. Organy wskazały, iż powodem odmowy przyznania świadczenia była niemożność ustalenia dochodu rodziny w 2012 roku z uwagi na brak w aktach sprawy oświadczenia M. S. o osiąganych przez niego dochodach. Sąd nie podziela tego stanowiska. Uznać trzeba, iż pomimo braku przedmiotowego oświadczenia inne dane zawarte w zebranym przez organy materiale dowodowym stanowią dla organu administracji realizującego świadczenie wystarczającą informację dla ustalenia czy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy M. S. osiągał dochód niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-B. z dnia [...] grudnia 2013 r., M. S. nie rozliczył się w Urzędzie Skarbowym W. – B. z podatku dochodowego za 2012 rok (nie złożył zeznania). Natomiast na rozprawie przed Sądem w dniu [...] marca 2016 r. skarżąca oświadczyła, iż w 2012 roku M. S. nie pracował, a rodzina utrzymywała się wyłącznie ze środków uzyskanych z pomocy społecznej. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.