I SA/Wa 1935/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w W. na odmowę wyrażenia opinii przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów postanawia odrzucić skargę. W dniu dnia 30 kwietnia 2009 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów zwróciła [...] Szkole [...] im. Z. G. w W. wniosek o wyrażenie opinii w sprawie zatrudnienia: dr I. B., dr J. L. oraz dr H. S. przez w/w uczelnię na stanowiskach profesorów nadzwyczajnych odmawiając wyrażenia opinii w w/w sprawie. W uzasadnieniu swego stanowiska Centralna Komisja podniosła, iż przeprowadzone postępowanie Senatu Uczelni w w/w sprawach nie znajdowało odzwierciedlenia w Statucie [...] Szkoły [...] im. Z. G. z siedzibą w W., co winno mieć miejsce - po myśli art. 115 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W szczególności wskazano, iż § 32 w/w Statutu nie zawiera trybu postępowania Senatu w sprawie zatrudnienia na stanowisku profesora nadzwyczajnego osoby bez stopnia doktora habilitowanego. Nie dysponując zatem informacją o trybie postępowania Senatu w omawianej sprawie, uregulowanym - zgodnie z wymaganiami powołanej wyżej ustawy - w Statucie Uczelni, Centralna Komisja uznała, że w tym stanie rzeczy nie może wydać opinii w sprawie w/w wniosków. W następstwie tego pisma, Uczelnia w dniu 23 maja 2009 r. wezwała organ centralny do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi udzielonej w dniu 4 czerwca 2009 r. Centralna Komisja poinformowała Uczelnię, że dla ostatecznego wyjaśnienia zastrzeżeń wnioskującej o wydanie opinii, zwróciła się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z prośbą o zajęcie w tej sprawie stanowiska. Następnie, kolejnym pismem z dnia 28 lipca 2009 r. organ powiadomił Szkołę Wyższą, że po przeprowadzeniu konsultacji z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego w kwestii interpretacji i stosowania przepisu art. 115 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Przed otrzymaniem w/w (ostatniego) pisma Centralnej Komisji, bo w dniu 10 lipca 2009 r., [...] Szkoła [...] im Z. G. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała, że skarga ta jest skierowana na czynność z zakresu administracji publicznej podjętą przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów Naukowych w dniu [...] kwietnia 2009 r. dotyczącą odmowy wydania wspomnianej wyżej opinii. Skarżąca zarzuciła w skardze organowi naruszenie: 1. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), 2. art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz Art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji skargi wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku Centralnej Komisji wydania opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 27 kwietnia 2009 r. Senat [...] Szkoły [...] im. Z. G. z siedzibą w W. wystąpił do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie zatrudnienia trzech, wymienionych na wstępie, pracowników naukowych na stanowiskach profesorów nadzwyczajnych. Wniosek złożono zgodnie z art. 115 Prawa o szkolnictwie wyższym a złożenie wniosku poprzedziło postępowanie wewnętrzne, którego tryb określał Statut uczelni. Przywołując treść § 32 ust. 2 tegoż Statutu skarżąca wywodziła, iż znaczne i twórcze osiągnięcia w pracy naukowej, zawodowej lub artystycznej kandydata na stanowisko profesora nadzwyczajnego potwierdzał Senat Uczelni na wniosek Rektora. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 2 regulaminu Senatu w sprawach, które wymagają oceny dorobku naukowo-dydaktycznego pracownika Uczelni, Przewodniczący Senatu wyznacza recenzenta, spośród nauczycieli akademickich tej samej lub pokrewnej specjalności. Zdaniem skarżącej zatem działanie Komisji naruszało wymienione wyżej przepisy prawa, w tym godziło w konstytucyjną zasadę autonomii szkół wyższych, uregulowaną w art. 70 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono także, że postępowanie takie naruszało art. 33 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym zgodnie, z którym Centralna Komisja m. in. wyraża opinie w sprawie zatrudnienia w szkole wyższej na stanowisku profesora nadzwyczajnego osób nieposiadających stopnia doktora habilitowanego - w terminie 3 miesiące od dnia przedstawienia wniosku, co łączyło się z art. 115 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, w myśl którego warunkiem zatrudnienia osoby bez habilitacji na stanowisku profesora nadzwyczajnego w uczelni jest uzyskanie pozytywnej opinii Centralnej Komisji. Skarżąca wskazywała też, iż organem uprawnionym do nadzoru i kontroli nad uczelniami, czy też do oceny zgodności z prawem aktów prawa wewnętrznego uczelni jest - na podstawie art. 33 Prawa o szkolnictwie wyższym - jedynie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który - na zasadzie art. 56 ust. 4 i 5 Prawa o szkolnictwie - odmawia zatwierdzenia statutu w razie stwierdzenia jego niezgodności z prawem a przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia statutu minister wzywa uczelnię do usunięcia niezgodności z prawem. Ocena zatem, czy przepis § 33 statutu [...] Szkoły [...] im. Z. G. prawidłowo wypełnia delegację zawartą w art. 115 ust. l Prawa o szkolnictwie wyższym należy więc do właściwości organu nadzorującego. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że wydanie opinii w trybie art. 115 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie następuje w formie decyzji i nie podlega ona zaskarżeniu. Poza tym twierdzono również, iż w myśl art. 115 cytowanej ustawy kwestia zatrudnienia osób bez habilitacji powinna zostać uregulowana w Statucie Uczelni. Statut ten - zgodnie z art. 116 ustawy - winien zatem określać dodatkowe wymagania i kwalifikacje zawodowe osób zatrudnianych na stanowisku profesora nadzwyczajnego. Tryb postępowania Uczelni powinien być przy tym w tego rodzaju sprawie szczegółowo określony w Statucie. Zapisanie natomiast w § 32 Statutu skarżącej Szkoły treści samego art. 115 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, organ uznał za niewystarczającą regulację, gdyż ustawodawca celowo wskazuje możliwość potwierdzenia uprawnień w trybie statutowym, mając też na uwadze wspomniana wyżej autonomię uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że właściwość sądów administracyjnych została określona w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i nie jest ona uregulowana w formie klauzuli generalnej, jak ma to miejsce w przypadku sądów powszechnych. Jak wynikało z treści przedmiotowej skargi, została ona wniesiona na odmowę wyrażenia przez Centralną Komisję ds. Stopni i Tytułów Naukowych opinii w sprawie zatrudnienia przez [...] Szkołę [...] im. Z. G. z siedzibą w W. trzech osób legitymujących się stopniami naukowymi doktora na stanowisku profesora nadzwyczajnego. Zwrócić w tym miejscu trzeba również uwagę, że wprawdzie w skardze nie wskazano jej podstawy prawnej, wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale treść przedmiotowej skargi tj. jej przedmiot i żądanie wydania wyroku określonej treści wskazywały, że skarżąca traktowała opisane wyżej działanie Centralnej Komisji jako wyczerpujące dyspozycję art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy procesowej. Zgodnie zaś z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu przedmiot niniejszej skargi nie mieścił się w ramach przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też w pozostałych przepisach, dopuszczających możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego a zawartych w art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 7 omawianej ustawy. Podkreślenia natomiast wymaga, iż Sąd nie badał niniejszej skargi, jako skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy), gdyż to nie bezczynność Centralnej Komisji została w tej sprawie zaskarżona. Odnosząc się zatem do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy procesowej stwierdzić należy, że przepis ten ma na celu poddanie sądowej kontroli również działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. W myśl omawianego zatem przepisu skargę do sądu można wnieść na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien zatem ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnień (obowiązków) wynikających z mocy prawa. W związku z powyższym czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, których dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą bezpośrednio wpływać na zmianę sytuacji prawnej strony, istniejącej przed wydaniem aktu lub podjęciem czynności. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego trzeba zauważyć, że wprawdzie Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów Naukowych - po myśli art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki - pełni funkcję organu centralnego administracji rządowej a zatem jest organem administracji publicznej, ale odmowa wyrażenia przez nią opinii, o której mowa w art. 33 ust. 2 w/w ustawy, nie wpływała na zmianę sytuacji prawnej strony. Odmowa ta nie stanowi: ustalenia, potwierdzenia czy stwierdzenia uprawnień (ich braku), gdyż dopiero treść opinii Komisji tej kwestii dotyczy. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że przepis art. 115 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym warunkuje zatrudnienie na stanowisku profesora nadzwyczajnego osoby nie spełniającej wymagań określonych w art. 114 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, od wyrażenia przez Centralną Komisję opinii pozytywnej. Zatem nie wystarcza, aby Komisja jedynie wydała opinię w tej sprawie. Zatrudnienie takiej osoby przez Uczelnię musi poprzedzać wyłącznie opinia pozytywna. Wyklucza natomiast takie zatrudnieni opinia negatywna. W związku z powyższym znaczenie dla samego zatrudnienia osób, których dotyczyły wnioski, ma dopiero treść omawianej opinii. Treści materialnoprawnej natomiast nie można natomiast dopatrzeć się w fakcie odmowy wyrażenia opinii przez Centralną Komisję, gdyż - jak wspomniano wyżej - fakt ten nie wpływa na sytuację prawną strony a - jak wyżej to wyjaśniono - przedmiotowa skarga nie była skargą na bezczynność organu. Przedmiotowa odmowa wyrażenia opinii nie stanowiła również rozstrzygnięcia mającego charakter decyzji ani postanowienia a ponadto, w przypadku skargi na tego rodzaju akty, skarga winna być wniesiona na akty wydane na skutek wniesienia środka odwoławczego. Przedmiot skargi w żaden sposób nie mógł być również uznany za akt prawa miejscowego ani inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie stanowił także aktu nadzoru nad działalnością takich jednostek. Uznając zatem skargę za niedopuszczalną Sąd - z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.