I SA/Wa 1937/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. A.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. A.-K. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ul.[...] - utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej od B. A.-K. w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ul.[...]. Ponieważ na poczet ustalonej opłaty zaliczono [...] zł, do zapłaty pozostaje kwota [...] zł, która została rozłożona na 10 rat rocznych. B. A.-K. złożyła wniosek o umorzenie opłaty adiacenckiej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przesłało wniosek do organu pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania wniosku Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należności, ustalonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. Następnie, po rozpoznaniu wniosku B. A.-K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] jako bezprzedmiotowe. Kolegium niezasadnie w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] uznało, ze decyzja z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], zamiast uznać prawidłowo, że utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. B. A.-K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., i po rozpoznania wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w całości, i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] oraz o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. nr [...], do rozpoznania pozostał wniosek B. A.-K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ul.[...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem fakt zrealizowania przewodu kanalizacyjnego w ul. [...] stworzył warunki do podłączenia nieruchomości wnioskodawczyni do infrastruktury technicznej miasta. Gdyby nie owa realizacja, to nawet wykonanie we własnym zakresie przez wnioskodawcę przykanalika nie spowodowałoby podłączenia jego nieruchomości do sieci miejskiej. Niewybudowanie przez gminę przykanalików samo przez się nie może oznaczać, że generalnie wartość nieruchomości nie wzrosła, bo już jej położenie na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na jej cenę rynkową. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. A.-K. podniosła, iż decyzja SKO z dnia [...] maja 2007 r. sprzeczna jest z innymi orzeczeniami Kolegium (decyzja SKO nr [...] ) dotyczącymi tej samej inwestycji, oraz że ustalona opłata jest nienależna; zarówno wnioskodawczyni jak i pozostali właściciele nieruchomości położonych przy ul [...] musieli wybudować przykanaliki na własny koszt, a zatem warunki wskazane w decyzji SKO nr [...] nie zostały spełnione; gmina naraziła ponadto wszystkich właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] na dodatkowe nieuzasadnione koszty, gdyż uniemożliwiła budowę przykanalików w trakcie budowy sieci. B. A.-K. podtrzymała wniosek o unieważnienie decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 4-7/00, publ. ONSA 2000/4/143) wyjaśnił, co jego zdaniem, należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art 145 ust. I ustawy o gospodarce nieruchomościami". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że istnieje możliwość odnoszenia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w jego uchwałach, na ocenę poszczególnych wątpliwych stanów faktycznych i prawnych w procesie zwykłego postępowania administracyjnego -nawet przy zastosowaniu "podobieństwa"; inaczej jednak należy odnieść się do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia istniejącej już w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Organ stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa należy odnosić się ściśle do warunków określonych w § 1 tego artykułu, i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej - a więc nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, i przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Orzekanie niezgodne z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej - rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a co za tym idzie, okoliczność ta nie może stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie przywołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1506/00, LEX nr 81968 stwierdził, że "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. A tym samym nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia. Wybudowany przewód kanalizacyjny w ul. [...], wyposażony w studzienki i trójniki na wysokości każdej sąsiadującej z urządzeniami nieruchomości, umożliwił indywidualnym inwestorom bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci. Zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. A.-K., twierdząc, że sama musiała wykonać budowę przykanalików do swojej nieruchomości, dlatego też decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, domagała się unieważnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak również decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę adiacencką. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku B. A.-K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. z tytułu wybudowania przewodu kanalizacyjnego w ul.[...]. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, stosownie do art. 143 ust. 2 tej ustawy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w myśl art. 145 ust. 1 ustawy, natomiast ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 146 ust. 1 tej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeśli w danej ulicy zostanie wybudowany przewód kanalizacyjny, wybudowany w taki sposób, aby do tego przewodu kanalizacyjnego – zbiorczego, każda z nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy miała możliwość dołączenia swojej kanalizacji, i przez tę możliwość wzrośnie wartość nieruchomości, właściwy organ może w drodze decyzji ustalić wysokość opłaty adiacenckiej, do uiszczenia której zobowiązany jest właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła. Prawidłowo organ uznał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia. Wybudowany przewód kanalizacyjny w ul. [...], wyposażony w studzienki i trójniki na wysokości każdej sąsiadującej z urządzeniami nieruchomości, umożliwił indywidualnym inwestorom bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci. Sąd podziela również stanowisko organu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej - a więc nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, i przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni, a zatem, jeśli nie można wskazać konkretnego przepisu prawa, który został naruszony, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1506/00, LEX nr 81968 stwierdził, że "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.