I SA/Wa 194/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Decyzją nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz.2052, dalej jako ustawa) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r, poz. 1246, dalej jako rozporządzenie), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ/wingik) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 roku znak: [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 roku o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i odmawiającej jej uchylenia. Ww. decyzja zapadła w wyniku wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa) postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w obrębie [...], gm. [...]. Postępowanie związane z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzone było z urzędu w związku z realizacją prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] wykonywanych na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 poz. 2052, dalej jako ustawa) w ramach projektu "Wsparcie prac związanych z przekształceniem ewidencji gruntów i budynków (EGiB) do postaci cyfrowej, uzupełnienie danych dotyczących budynków oraz modernizacja tego rejestru, przekształcenie mapy zasadniczej do postaci numerycznej, prace związane z przekształceniem do postaci cyfrowej innych danych przestrzennych" (liczne zmiany w sposobie użytkowania gruntów wymagały ponownego określenia klasy bonitacyjnej, a ponadto miały wpływ na przebieg konturów klasyfikacyjnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie). Organ podał, że aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzono zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r., w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246, dalej jako rozporządzenie). W toku postępowania dwukrotnie przeprowadzono wizję w terenie, dokonano analizy dokumentacji z opracowywanego uproszczonego planu urządzania lasu, została też sporządzona opinia przez biegłego rzeczoznawcę leśnego. Z opinii biegłego dotyczącej ustalenia szacunkowego opisu taksacyjnego drzew rosnących na działce nr [...] oraz [...] w obrębie [...] wynika, że skład gatunkowy, powierzchnia zadrzewienia oraz zadrzewienie terenu wyczerpują definicję lasu zalesionego na gruncie porolnym częściowo z sadzenia, częściowo odnowionego naturalnie ([...]) lub zalesionego odnowieniem naturalnym na gruncie porolnym ([...]). W opinii wskazano, że tak długo, jak użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może podlegać klasyfikacji wyłącznie jako grunt pod lasami. W odniesieniu do zaleceń zawartych w wyroku WSA z 14 lutego 2019r., w trakcie wizji w terenie w dniu 25 lutego 2020 r. zostało stwierdzone, że kontestowana przez skarżącą aleja brzozowa nie wchodzi w kontur Ls ustalony przez klasyfikatora w postępowaniu w 2014 r. oraz że teren pokryty drzewostanem na mapie klasyfikacyjnej oraz na gruncie od strony drogi - to kilkumetrowy pas, który nie obejmuje alei brzozowej i dotyczy jedynie części działki [...]. Nie zakwestionowano faktu pokrycia drzewostanem gruntu oznaczonego podczas klasyfikacji konturem Ls. Organ podał także, ze mapa klasyfikacyjna zawiera wszystkie wymagane elementy, opis odkrywki zawiera użytek oraz klasę, typ, rodzaj i gatunek gleby. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt. 7 w/w rozporządzenia klasyfikator przeprowadzający czynności klasyfikacyjne gruntów dokonał ustalenia rodzaju i zasięgu użytku gruntowego leśnego. Przed zmianami działka o nr [...] miała powierzchnię [...] ha w tym RVI - [...] ha i Br-RVI - [...] ha, natomiast działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha, w tym RVI - [...] ha. Według wykazu zmian gruntowych użytkami po zmianach są: w działce nr [...] Br-RVI - [...] ha, RVI - [...] ha, Ls V - [...] ha, a w działce nr [...] RVI - [...] ha, Ls V- [...] ha. Określony został nowy użytek gruntowy Ls, stanowiący jeden kontur o łącznej powierzchni [...] ha. Ustalenie użytku gruntowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, na podstawie odkrywek glebowych. Dalej organ opisał procedurę wznowieniowa i zasady postepowania w razie uwzględnienia zarzutu braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 i n kpa). W skardze na ww. decyzję WINGIKa J. S. (dalej jako skarżąca) zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 21 w związku z art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997, nr 78 poz. 483 Dz.U. 1997, nr 78 poz. 483 z pózn. zm.) oraz w związku z art. 143 kodeksu cywilnego; 2. rażące naruszenie art. 143 kc; 3. rażące naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378); 4. rażące naruszenie art. 3 ust 1, art 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1), art 14 ust 1, ust 3 i ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086, 1378); 5. rażące naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu tj. art. 10 w zw. z art. 77 § 1 i ar. 81 kpa; 6. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 7. naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; 8. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 kpa § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa; 9. naruszenie § 4, § 7 ust. 2 i 3, § 8 ust. 2 lit d oraz § 8 ust. 2 pkt 2 lit b, c, d, e, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. (obowiązującego w czasie) sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. Z 2012 r. Poz 1246); 10. naruszenie art. 8 i 9 kpa poprzez akceptację przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nagminnego milczenia Starosty Powiatu [...] w przedmiocie czynności wykonywanych poza niniejszym postępowaniem; 11. naruszenie art. 28 kpa; 12. niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanych w wyroku IV SA/Wa 2000/18 z dnia 14 lutego 2018 r. W uzasadnieniu 30-stronicowej skargi skarżąca podniosła m.in., że była dyskryminowana w tym postępowaniu, że naruszono jej prawo własności oraz że działki oznaczone numerami [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].12.2014 r. opublikowaną w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].02.2005r. położone są terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przywołała wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] Obręb [...], wg którego "Działki [...] i [...], przeznaczenie w Planie R, MN, Teren Rolny, zabudowa mieszkaniowa". Wniosła o uwzględnienie w całości skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w tej sprawie było prowadzone kilkakrotnie. Organy rzeczowo punkt po punkcie przeprowadziły postępowanie w zakresie uchybień proceduralnych zaistniałych w 2014 r., a następnie szczegółowo ponownie przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie merytorycznych aspektów sprawy. Zaskarżona decyzja (jak i decyzja organu I instancji) zawiera obszerne i precyzyjne uzasadnienie, odnosi się do uprzednio stwierdzonych uchybień i czyni zadość zaleceniom WSA zawartym w wyroku z 14 lutego 2019r. IV SA/Wa 2000/18. W sprawie zostało potwierdzone, że skarżąca z powodu błędów w awizacji kierowanych do niej przesyłek mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania z 2014 r. Jest to okoliczność bezsporna, która skutkowała przeprowadzeniem od początku całego merytorycznego postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organy wskazały podstawy prawne tej klasyfikacji i przedstawiły stan faktyczny sprawy. Odbyły się dwie wizje w terenie i powstała opinia biegłego. Tymczasem skarżąca konsekwentnie powołuje się na brak udziału w postępowaniu (wskazując na naruszenie art. 10 kpa), które nie miało miejsca we wznowionym postępowaniu, lecz w 2014 r. W tym stanie rzeczy wszystkie te zarzuty, wobec stwierdzeń organu są na tym etapie bezprzedmiotowe. Jak stanowi art. 151 § 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (...), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku zaś, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa tj. bądź upływu 5-cio lub 10- cioletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ, albo w razie gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Decyzja, która kończy postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zatem zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (art. 151 § 2 kpa). Jeśli chodzi o meritum sprawy, to skarżąca zarzuca w istocie, że poprzez dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ zmienił przeznaczenie jej nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym naruszył jej prawo własności, co powinno skutkować konsekwencjami w postaci renty planistycznej. Tego rodzaju zarzuty są chybione i świadczą o braku zrozumienia istoty postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Strona skarżąca myli kwestię ewidencyjnego odzwierciedlenia w katastrze nieruchomości aktualnego stanu na gruncie od jego przeznaczenia w akcie planistycznym. Tymczasem przeznaczenie niezabudowanego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) pod budownictwo nie oznacza, że mamy do czynienia z gruntem zabudowanym. Konsekwentnie, przeznaczenie w mpzp gruntu leśnego czy rolnego pod usługi czy mieszkalnictwo, nie oznacza, że teren ten automatycznie nie pozostaje rolą czy lasem. Wyjaśnił to jednoznacznie tut. Sąd już w wyroku z 14 lutego 2019 r. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skarżącej co do naruszenia przepisów art. 143 kc czy Konstytucji, art. 2 ust. 1 w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej co do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 143 kc w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z kolei wg art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Żadnego z tych przepisów organy nie stosowały w tym postępowaniu, i żadnego nie naruszyły. Obie klasyfikowane działki nadal pozostają własnością skarżącej i obie posiadają przeznaczenie przewidziane dla nich w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z przywołanych w pkt. 1-4 zarzutów skargi przepisów nie ma związku z kontrolowanym postępowaniem. Przepisy te określają zasady ochrony własności i podstawy prawne planowania przestrzennego w gminie oraz kompetencje rady gminy w tym zakresie. Nawet przytaczanie treści tych przepisów w niniejszym uzasadnieniu pozostaje całkowicie bezprzedmiotowe. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że w sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w mpzp poprzez dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntu. Zasadnie organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przewiduje, poza zaliczaniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, oraz klasy bonitacyjnej, także ustalanie rodzaju użytku gruntowego. Wynika to z § 7 ust. 1 pkt. 7 oraz § 8 ust. 2 pkt. 1 lit. e rozporządzenia. Ustalanie rodzaju użytku gruntowego w ramach czynności klasyfikacyjnych dotyczy gruntów rolnych i leśnych, przy czym cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały wymienione w tabeli załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie już nieobowiązującego). Do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz.2129 z późn.zm.). Jak stanowi art. 3 ww. ustawy lasem jest grunt: 1. zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c/wpisany do rejestru zabytków; 2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Ustalenia organu poczynione w toku postepowania znalazły odzwierciedlenie w przywołanym stanie prawnym, a Sąd nie znajduje w działaniu organu ani uchybień proceduralnych ani merytorycznych. Sąd nie podziela także zarzutów co do tego, że organy nie wypełniły zaleceń WSA zawartych w wyroku IV SA/Wa 2000/18 co do postępowania dowodowego. Przeciwnie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w sprawie przeprowadzono wnikliwe i szczegółowe postępowanie dowodowe, a sugerowana przez Sąd inicjatywa dowodowa, w tym wykazanie, że sporny grunt nie jest pokryty roślinnością leśną – należała do skarżącej. Skarżąca jednak tylko kwestionuje ustalenia organów błędnie przyjmując, że grunt leśny czy rolny nie może być przeznaczony na inny cel niż gospodarka leśna czy rolna. Zarówno z dokumentacji, stanowiącej podstawę pierwotnej decyzji z [...] listopada 2014 r jak i ze zgromadzonego ponownie materiału dowodowego wynika, że aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzono zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Materiał dowodowy, w tym w szczególności kilka wizji w terenie i opinia biegłego, potwierdzają prawidłowość ustaleń dokonanych podczas klasyfikacji gruntów w 2014r. – w zakresie odnoszącym się zarówno do ustalenia rodzaju i klasy użytku gruntowego Ls, jak i określenia zajętej na ten użytek powierzchni w zakresie działek nr [...] i [...] w [...]. Nie są wobec tego zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca nie wskazała zresztą jakie dodatkowe czynności dowodowe powinny być w sprawie przeprowadzone, ani który dowód został przez organ nieprawidłowo oceniony. Jak już wskazano, w całej skardze skarżąca kontestuje gleboznawczą klasyfikację i ustalenia organu w tym zakresie odnosząc się do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Niezrozumiałe są przy tym zarzuty co do naruszenia art. 28 kpa a także zarzuty sformułowane pod kątem bierności starosty w toku innych postępowań. Ponieważ nie podlegają one kontroli Sądu w niniejszym postepowaniu, niezasadne jest ustosunkowanie się do nich. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).