I SA/Wa 1940/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P.M. O. i B. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy obwodnicy J. wraz z przebudową drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w gm. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność P.O. i B.O. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy – decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. We wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2004 r., uzupełnionym w dniu 8 lipca 2005 r., wskazano, iż ww. nieruchomość została przeznaczona na realizację celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy J. z przebudową drogi krajowej nr [...], a decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości stanowi tytuł władania nieruchomością niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę, rozpoczęcia prac budowlanych i realizacji inwestycji budowlanej, która jest zadaniem finansowanym ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego i została wprowadzona do planu inwestycyjnego na 2005 r. – 2006 r., W przypadku nierozpoczęcia prac budowlanych w 2005 r. istnieje niebezpieczeństwo utraty środków przeznaczonych na to zadanie, co skutkowałoby wstrzymaniem realizacji inwestycji jaką jest budowa obwodnicy miejscowości J.. Zadanie to znajduje się w ciągu komunikacyjnym o znaczeniu międzyregionalnym, realizowanym etapowo, tj. budowa obwodnicy J., przejście przez L., przejście przez zrealizowany odcinek w Z., przebudowa odcinka Z.-S. oraz budowa obwodnicy S.. Ponadto nowy korytarz drogi krajowej nr [...] ma ważne znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego gminy J. ze względu na znaczne odciążenie centrum J. oraz fakt, iż droga ta stanowi jedną z tras turystyki dla mieszkańców W. Obecny przebieg drogi, ze względu na wyczerpaną przepustowość oraz uciążliwość dla mieszkańców stwarza wiele niebezpieczeństw dla uczestników ruchu, natomiast przeniesienie ruchu na obwodnicę poprawi warunki środowiska w miejscowości przez znaczną redukcję uciążliwości spowodowanej intensywnym ruchem drogowym oraz zmniejszy liczbę wypadków. Tym samym organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury B.O. i P.O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołali się na naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 kpa w zw. z art. 140 kpa polegające na tym, że organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Minister Infrastruktury całkowicie pominął zarzut naruszenia procedury administracyjnej w szczególności art. 64 § 4 kpa, gdyż organ I instancji nie zawiadomił skarżących o wszczęciu i prowadzeniu postępowania o niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co w ocenie skarżących czyni decyzję wadliwą. Skarżący wskazali ponadto że, ich zdaniem, brak podstaw prawnych do powołania się przez organ na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 lipca 2005 r., które to pismo zostało sporządzone po zakończeniu postępowania przez organ I instancji i wydaniu przez ten organ merytorycznej decyzji w sprawie. Zdaniem skarżących podstawą do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wojewody winien być materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w okresie od wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w sprawie. Organ odwoławczy nie uwzględnił wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. przywracającego termin do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...]. Skutkuje to brakiem ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Należy więc poddać w wątpliwość prawną dopuszczalność wydania kolejnych decyzji dotyczących działki skarżących. W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym, które do Sądu wpłynęło w dniu 29 listopada 2006 r. (k.176-177), skarżący podnieśli dodatkowo, że w sprawie brak jest spełnienia przesłanek warunkujących prowadzone postępowanie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, co jest warunkiem wydania kwestionowanej decyzji, gdyż zdaniem skarżących jeżeli nie są spełnione przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia postępowania i wywłaszczenia nieruchomości nie można także uznać za dopuszczalne wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Organ dokonał zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy. Przepis ar. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) przewidywał, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy to także o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów omawianej ustawy, której celem jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizację sieci dróg krajowych. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia 17 grudnia 2004 r. o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i o wydanie na podstawie art. 17 tej ustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 wnioskodawca uzasadnił tym, że inwestycja jaką jest budowa obwodnicy miejscowości J. wraz z przebudową drogi krajowej nr [...] jest zadaniem planowanym do realizacji w latach 2005-2006, finansowanym ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W przypadku nie rozpoczęcia prac budowlanych jeszcze w 2005 roku istnieje realna możliwość utraty nawet całości środków przewidzianych na to zadanie, co skutkowałoby wstrzymaniem realizacji inwestycji. Zadanie to znajduje się w ciągu komunikacyjnym o znaczeniu międzyregionalnym, realizowanym etapowo. Inwestycja ma ogromne znaczenie dla społeczności lokalnej w zakresie poprawy bezpieczeństwa jak również dla ogółu użytkowników drogi. W oparciu o powyższą argumentację organ dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte co wynika z zawiadomienia z dnia 25 lutego 2005 r., które skarżącym zostało doręczone. W zakresie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy organ także dokonał prawidłowej oceny. W świetle uzasadnienia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uzupełnionego pismem z dnia 8 lipca 2005 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury, nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1, i że przyjęta przez organ ocena w tym zakresie nie była dowolna. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one nietrafne. Organ odwoławczy nie naruszył art. 107 kpa. Przepis ten podzielony jest na kilka jednostek redakcyjnych – paragrafów. Skarżący nie wskazali konkretnie, który paragraf, został ich zdaniem naruszony to z treści uzasadnienia skargi, odnoszącej się do tego zarzutu, należy przyjąć że ich zdaniem został naruszony § 3 tego przepisu. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i treść odwołania od decyzji organu I instancji wskazują, że organ tego przepisu nie naruszył. Całość odwołania sprowadza się do kwestionowania przez skarżących uznania przez organ I instancji, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał z jakich powodów uważa, że spełnione są przesłanki z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, tym samym odniósł się do zarzutu zgłoszonego w odwołaniu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się również na argumentację zawartą w piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 lipca 2005 r. Niezasadnie skarżący zarzucają, że nie mógł organ powołać się na to pismo, gdyż zostało ono sporządzone już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Błędnie skarżący również wywodzą, że organ odwoławczy dokonuje jedynie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę od nowa. W ramach tego postępowania, organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, do czego uprawnia go art. 136 kpa. Po przeprowadzeniu postępowania organ odwoławczy, stosownie do wyników tego postępowania wydaje jedną z decyzji o jakich mowa jest w art. 138 § 1 kpa. W świetle powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej Minister Infrastruktury był uprawniony do zwrócenia się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w celu uzupełnienia materiałów w sprawie i do wykorzystania argumentacji zawartej w piśmie tego organu z dnia 8 lipca 2005 r. w uzasadnieniu swej decyzji. Bezpodstawnie również skarżący zarzucają, że zaskarżona decyzja została wydana gdy nie było ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W dacie wydawania zarówno decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy organy te miały podstawę do przyjęcia, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji – budowa obwodnicy m. J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...] stała się ostateczna z dniem 31 sierpnia 2004 r., gdyż w ustawowym terminie nie zostały wniesione od niej odwołania. Dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Budownictwa przywrócił termin do wniesienia odwołania od tej decyzji E. i W. M. zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Budownictwa przywrócił termin do wniesienia odwołania B. O. i P. O.. Powyższe wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2004 r., (k. 156-159). o ustaleniu lokalizacji drogi. Powoływanym przez skarżących wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tylko uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast wyrokiem tym Sąd nie przywrócił skarżącym terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak błędnie powołują się skarżący w uzasadnieniu skargi, gdyż Sąd administracyjny takich uprawnień nie posiada. Również nie podlegają uwzględnieniu zarzuty skarżących odnoszące się do nieuprawnionego, ich zdaniem, wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe jest autonomicznym postępowaniem administracyjnym i wszczęcie takiego postępowania, co do jego zgodności z prawem, nie podlega badaniu w niniejszej sprawie. Powoływany przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako przesłankę wymienia tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie upoważnia natomiast do badania czy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło zgodnie z prawem. Natomiast faktycznie organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stosownie do art. 61 § 4 kpa i rzeczywiście decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem tego przepisu. Jednakże to uchybienie procedury administracyjnej pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaś stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z resztą sami skarżący, poza powołaniem się na to naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, nie wykazali aby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.