I SA/Wa 1941/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] października 2016 Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie potwierdzenia B. C. R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzednika F. Ż. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we [...], przy ul. [...], woj. [...]. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu, podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Gdy zaś chodzi o podstawy faktyczne, organ ustalił, że ww nieruchomość położona we [...] nie stanowiła wyłącznej własności dziadka skarżącej F. Ż., jak to przyjął poprzednio wojewoda, lecz współwłasność jego i J. S. z domu Ż.. W efekcie w ww decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. błędnie ustalono udział w tymże składniku masy spadkowej po F. Ż. (na ½) a w konsekwencji rekompensata decyzją tą określona, gdy chodzi o jej wysokość, została zawyżona. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 2042; dalej jako ustawa) w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców. Wysokość przysługującego świadczenia pieniężnego ustawodawca określił na 20 % wartości pozostawionych nieruchomości (art. 13 ust 2 ww. ustawy). Minister wskazał, że gdy chodzi o wysokość świadczenia przypadającego na skarżącą decyzja wojewody obarczona jest istotnym błędem. Podał, że jakkolwiek w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. o spełnieniu przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy organ wojewódzki wyraźnie wskazał, iż nieruchomość położona przy ul. [...] we [...] stanowiła współwłasność F. Ż. i J. S. z domu Ż., to już w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., wojewoda pominął, że była ona przedmiotem współwłasności, co bezsprzecznie skutkowało wadliwym ustaleniem, iż prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia tejże nieruchomości w całości przysługuje wyłącznie spadkobiercom F. Ż.. Powyższe w ocenie ministra nie daje się pogodzić z zasadą praworządności, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności ww decyzji wojewody. Jednocześnie organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP składa się z dwóch etapów. Podał, że w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych pierwszy etap kończy się wydaniem postanowienia o spełnieniu przesłanek do potwierdzenia prawa. Drugi etap obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty, następuje to w drodze decyzji wojewody, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Wojewoda potwierdza w niej prawo do rekompensaty oraz wskazuje jej wysokość. Rozstrzygnięcia wydane na I i II etapie tego postępowania nie mogą być sprzeczne. Decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2016 roku skarżąca zaskarżyła w całości zarzucając ministrowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku, znak: [...] i błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku, znak [...], pomimo błędnego uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz pomimo błędnego uznania, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą nabycia prawa, po upływie ponad 4,5 lat od dnia wydania tej decyzji; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 7, art. 77 § 1 kpa polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku, znak [...], pomimo niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; 4. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 8 oraz art. 10 § 1 kpa polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku pomimo przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku, znak [...], pomimo zawarcia w decyzji uzasadnienia nieodnoszącego się do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku, znak: [...] a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Organ administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów ustawy i art. 156 kpa. Postępowanie administracyjne w sprawie głównej, kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym, prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016r. poz. 2042 – dalej jako ustawa) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 2012r. Ustawa w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. W kontrolowanej przez Sąd sprawie postępowanie toczyło się natomiast w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja wojewody z 2012r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy. Minister uznał, że w toku postępowania prowadzonego przez wojewodę doszło do rażącego naruszenia prawa przez to że ustalono prawo do rekompensaty niezgodnie z udziałami w prawie własności nieruchomości pozostawionej przez poprzednika prawnego skarżącej. Powyższe ustalenie i ocena prawna dokonana przez ministra nie budzi wątpliwości Sądu. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i została wyczerpująco uzasadniona odpowiednio do wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa, choć jej uzasadnienie (w kontekście zarzutów skargi) wymaga częściowej korekty. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Skoro zatem prawo do rekompensaty ustalono w wysokości innej niż wynika to z przypadającego na skarżącą udziału w spadku po F. Ż., to decyzja wojewody w sposób oczywisty narusza prawo. Prawo każdego ze spadkobierców osoby, która pozostawiła majątek poza obecnymi granicami RP, determinowane jest wysokością jej udziału w prawie własności pozostawionej tak nieruchomości. Skoro w sprawie nie budzi wątpliwości, że udział skarżącej jest inny niż ustalił to wojewoda, to istotnie w sprawie doszło do poważnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie tyle doszło do błędnych ustaleń faktycznych i błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego (co jest artykułowane w skardze) lecz do rażącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 kpa. Wojewoda dysponował bowiem nie budzącym wątpliwości materiałem dowodowym, na podstawie którego wydał zresztą prawidłowe postanowienie wymagane we wstępnej (pierwszej) fazie postępowania rekompensacyjnego. Przy wydawaniu decyzji rażąco naruszył jednak standardy gdy chodzi o ocenę zgromadzonego w sprawie i nie budzącego żadnych wątpliwości materiału dowodowego, jak i gdy chodzi o wyważenie interesów każdej ze stron, w tym w szczególności interesu społecznego (rozumianego w tym przypadku jako interes Skarbu Państwa zobowiązanego do wypłaty ww rekompensaty). Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca co do zasady nie kwestionuje, że objęta decyzją wojewody nieruchomość nie stanowiła wyłącznej własności F. Ż.; wywodzi jedynie, że w sprawie doszło do wadliwych ustaleń faktycznych a nie do naruszenia prawa materialnego oraz że decyzja z 2012r. wywołała nieodwracalne skutki prawne a ponadto nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Czym innym jest jednak błędne ustalenie stanu faktycznego (na które powołuje się skarżąca jako na okoliczność, która nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji) a czym innym jest wydanie rozstrzygnięcia wbrew oczywistemu, nie budzącemu wątpliwości i nie kwestionowanemu gdy chodzi o wiarygodność i moc dowodową - materiałowi dowodowemu. Nie sposób zarzucić wojewodzie, że nie zgromadził niezbędnych dokumentów wymaganych w toku postępowania. Przeciwnie, jednak decyzja przez ten organ podjęta pozostaje w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i przez to narusza rażąco prawo (procesowe). Wbrew dokumentom wojewoda błędnie określił udział skarżącej w prawie do rekompensaty, a to powoduje usuwalną w trybie nadzwyczajnym wadliwość decyzji podjętej w takich okolicznościach. W zakresie pozostałych zarzutów, Sąd w całości aprobuje stanowisko ministra wskazujące na to iż okoliczność zrealizowania prawa do rekompensaty, poprzez wypłacenie określonej w decyzji kwoty ze środków Funduszu Rekompensacyjnego - nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jest to jedynie okoliczność faktyczna. Nieodwracalność skutków prawnych należy zaś rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego, a ten przypadek w kontrolowanej sprawie nie występuje. Zasadnie zatem przyjął organ, że realizacja prawa do rekompensaty a także "skonsumowanie" pobranych w ten sposób środków, na gruncie prawa administracyjnego nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, na podstawie którego realizacja ta miała miejsce. W sprawie nie można też mówić o tym, że mamy tu do czynienia ze znacznym upływem czasu, o którym była mowa w przywoływanym przez skarżącą orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/15. Wskazano w nim na niekonstytucyjność przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego po ponad 50 – latach. Kontrolowane w trybie nadzorczym rozstrzygnięcie zapadło kilka lat temu i jego weryfikację, w ramach podstaw nadzwyczajnych, przewidują obowiązujące i nie budzące zastrzeżeń przepisy kpa. Słusznie też zwrócił uwagę organ, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zmiany normatywnej. W świetle dominującego orzecznictwa stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia danego unormowania (tu art. 156 § 2 kpa) nie powoduje jednak jego derogacji. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi nie można też przyjąć, że organ naruszył art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, a przez to uniemożliwił jej wypowiedzenie się na temat zgromadzonych dowodów. Skarżąca nie wskazała jaki miało to wpływ na wynik sprawy; nie wskazała także na czym polegało jej zdaniem niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, które miałoby skutkować naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa. W toku postępowania nadzorczego nie dołączono do akt żadnego nowego materiału dowodowego, a zweryfikowano jedynie materiał dowodowy znajdujący się w aktach prowadzonej przez wojewodę sprawy głównej.  Powyższe skutkowało uznaniem niezasadności skargi a w konsekwencji jej oddaleniem na podstawie art. 151 ppsa.