I SA/Wa 1942/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] października 2010 r. [...] Starosty [...] orzekł o zwrocie na rzecz T. S. i M. S. nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, przy jednoczesnym obowiązku zwrotu przez ww. zwaloryzowanej kwoty wypłaconego za wywłaszczenie odszkodowania. Objęta zwrotem działka stanowiła część dawnej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, wywłaszczonej decyzją Geodety Miejskiego w C. z [...] sierpnia 1988 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego, której współwłaścicielami w dacie wywłaszczenia byli T. i S. małż. S. W dacie wszczęcia postępowania zwrotowego, zainicjowanego wnioskiem T.S. i spadkobiercy S. S.– M. S. z [...] maja 2009 r., wchodziła ona w skład działek ew. nr nr: [...],[...] i [...] i stanowiła własność komunalną. Na potrzeby tego postępowania sporządzony został przez uprawnionego geodetę projekt podziału działki nr [...] (o pow. [...] m2), na działki nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2), który w dniu [...] czerwca 2010 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod poz. nr [...]. Starosta ustalił, że część wywłaszczonej nieruchomości, obejmująca projektowaną działkę nr [...], nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia wskazany w decyzji Geodety Miejskiego w C. w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.". Tym samym jako zbędna na ten cel wywłaszczenia podlegała ona, w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrotowi na rzecz byłej współwłaścicielki i następcy prawnego drugiego ze współwłaścicieli. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 1b powołanej ustawy, wydana w tym przedmiocie decyzja Starosty z dniem uzyskania przez nią waloru ostateczności (tj. [...] listopada 2010 r.) zatwierdzała powyższy podział działki. Wnioskiem z [...] września 2011 r. Prezydent Miasta C. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], podnosząc, że jest ona obarczona wadą opisana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.(trwałą niewykonalnością), a to z tego względu, że w dacie orzekania o zwrocie nie istniała działka nr [...] (z której wydzielona do zwrot miała być działka nr [...]). Wskazywał on mianowicie, że już kilka miesięcy przed podjęciem decyzji przez Starostę [...], wykonujący zadania starosty Prezydent Miasta C., decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Transportu w C. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej drogi gminnej w obszarze m.in. części działki nr [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2010 r. i zatwierdzała podział tej działki na działkę nr [...] (o pow. [...] m2) oraz przeznaczoną pod inwestycję drogową działkę nr [...] (o pow. [...] m2). W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r. Organ podzielił argumentację Prezydenta Miasta C., iż decyzja Starosty już w dacie jej wydania była niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Przewidziana do zwrotu nieruchomość w dacie orzekania stanowiła bowiem część działek nr [...] i nr [...], a nie działkę nr [...]. Przy czym na działce nr [...] usytuowana została część drogi publicznej (w efekcie decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] maja 2010 r.), a tego rodzaju nieruchomości mogą stanowić przedmiot obrotu jedynie pomiędzy podmiotami określonymi w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), tj. Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Od decyzji tej T. S. i M. S. wnieśli odwołanie podnosząc, że Prezydent Miast C. nie informował Starosty [...], choć był stroną postępowania o zwrot nieruchomości, że równolegle prowadzi mające za przedmiot tę nieruchomość postępowanie w trybie przepisów ustawy z 10 maja 2003 r. W konsekwencji czego organ orzekający o zwrocie nie miał świadomości wydania przez niego decyzji z [...] maja 2010 r. Podnosili ponadto, że wywiązali się z obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, natomiast w konsekwencji działania Prezydenta Miasta [...] pozbawieni zostali możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości mimo zaistnienia przesłanek do jej zwrotu, a przez to uznawali decyzję Wojewody [...] za krzywdzącą. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania T. S., uznając, że zostało ono wniesione przedwcześnie. Natomiast w następstwie rozpoznania odwołania M. S., decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Minister podzielił pogląd organu wojewódzkiego, że decyzja Starosty [...] obarczona jest wadą prowadzącą do jej nieważności, aczkolwiek nie z powodu jej trwałej niewykonalności, tylko ze względu na rażące naruszenia prawa i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, czyli wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zdaniem Ministra, ze względu na podział działki nr [...] w efekcie wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przed wydaniem rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, nie można było w efekcie tej ostatniej dokonać ponownie zatwierdzenia podziału powyższej działki, gdyż wówczas ona już nie istniała, a także zmienił się jej stan prawny. To zaś oznaczało, że decyzja Starosty wydana został z rażącym naruszeniem art. 96 ust. 1 b u.g.n., wedle którego w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 (decyzji zatwierdzającej podział), a ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Jeżeli zaś chodzi o wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), Minister zauważył, że decyzja Starosty [...] doręczona została m.in. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która w tym postępowaniu nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt sprawy oraz treści księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że nie posiada ona obecnie, ani nie posiadała w przeszłości żadnego tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], kreującego jej interes prawny w sprawie. To zaś oznacza zaistnienie przesłanki, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzącej do nieważności decyzji. Jednocześnie organ nadzoru ocenił, że w sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki opisane w art. 156 § 2 k.pa. uniemożliwiające wyeliminowanie kontrolowanej decyzji Starosty z obrotu prawnego. Z tych względów, mimo że decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia Starosty zawierała niepełne uzasadnienie, odpowiadała ona prawu. Na powyższą decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powtarzając w niej argumentację podnoszona na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący wywodził mianowicie, że w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania, Prezydent Miasta C., czyli jedna ze stron, wydał działając na podstawie specustawy drogowej w trybie przyspieszonym decyzje nr [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej na części podlegającej zwrotowi nieruchomości i zatwierdzającej podział działki nr [...]. O wydaniu tej decyzji nie poinformował on jednak Starosty i z tego względu w postępowaniu zwrotowym ta okoliczność nie została uwzględniona. Nie wniósł także od tej decyzji zwrotowej odwołania w toku instancji. Takie działanie ze strony Prezydenta Miasta C. skarżący oceniał jako rażące zaniedbanie, którego konsekwencje obarczają obecnie ubiegających się o zwrot. Okoliczności te nie zostały jednak uwzględnione przez organy nadzoru. Skarżący wskazywał także na wywiązanie się przez niego i T. S. z obowiązku zwrotu, ustalonego decyzją Starosty, zwaloryzowanego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oceniając, że podnoszone w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności i były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a realizując ją Sąd - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Dokonując w tym zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd ocenił, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności wydanej w przedmiocie zwrotu nieruchomości decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r. Decyzja Ministra wydana została w następstwie rozpoznania odwołania M. S. Tymczasem w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 wniosła także mająca przymiot strony T. S. Wprawdzie Minister przed podjęciem zaskarżonej decyzji stwierdził postanowieniem z [...] lutego 2014 r. niedopuszczalność jej odwołania, jednakże - jak ocenił to tut. Sąd w wydanym przed rozpoznaniem niniejszej sprawy wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1366/14 - uczynił to w sposób wadliwy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że choć sprawa oceny legalności decyzji Starosty [...], w toku instancji została ostatecznie załatwiona, to pozostało nierozpoznane skutecznie wniesione przez jedną ze stron tego postępowania odwołanie od decyzji nadzorczej wydanej w pierwszej instancji. Podkreślenia zaś wymaga, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli bowiem organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Z tego względu niedopełnienia obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest zasadniczo jako istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a wręcz niekiedy rozważane jest także w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej mogącej prowadzić do nieważności obarczonej nią decyzji – jako wydanej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 1 kwietni 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04 Lex nr 176134, z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt. II OSK 1109/07 Lex nr 1485589, z 8 kwietni 2014 r. II OSK 2638/12). Taki sposób procedowania sprawy narusza także słuszny interes stron, który w toku postępowania musi być przez organ respektowany, a to poprzez brak możliwości zagwarantowania im czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Godzi więc on w zasady ogólne postępowania uregulowane w art. 7, 10 i 15 k.p.a. Bez znaczenia przy tym dla oceny konsekwencji naruszenia wyżej wymienionych przepisów jest fakt, czy pominięte odwołanie, z punktu widzenia podniesionych w nim zarzutów czy argumentów jest – jak w niniejszej sprawie - tożsame z treścią odwołania rozpoznanego, a wniesionego przez drugą stronę. Istotne jest bowiem to, że prawo strony do możliwości efektywnego wnoszenia środka zaskarżenia, poprzez wadliwe zadziałanie organu administracji publicznej, zostało zaburzone. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 7 i 15 k.p.a., podlegać musi uchyleniu. Stwierdzone naruszenia procedury administracyjnej zwalniają przy tym Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli formułowanych przez organ nadzoru ocen legalności decyzji Starosty [...] wydanej w przedmiocie zwrotu nieruchomości i podniesionych w tym względzie zarzutów skargi Te bowiem podlegałyby weryfikacji w sytuacji, gdyby samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało w prawidłowo pod względem procesowym przeprowadzonym postępowaniu. Obecnie zaś jest to przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego, tym razem łącznego, rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniesionych przez T. S. i M. S.odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r.