I SA/Wa 1943/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postepowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...], ozn. hip. [...] do czasu rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej, obecnie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Organ uzasadnił, że sposób rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Na powyższe orzeczenie zażalenie wniósł C. P., zarzucając mu naruszenie art. 97 pkt 4 kpa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. Organ uzasadnił, że w aktach sprawy znajduje się nierozpatrzony wniosek dawnej właścicielki hipotecznej J. P. z [...] lutego 1946 r., złożony w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarzem.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) i wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2256/11 sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte wskazanym dekretem, uregulowane w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegają rozpoznaniu dopiero po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Uprawnienia odszkodowawcze zależą bowiem od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste. Nie można jednocześnie tą samą decyzją zweryfikować przesłanek ustanowienia użytkowanie wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem te kwestie wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Ze skargą na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił C. P. Zakąszonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj: a) art. 124 § 2 kpa, poprzez brak uzasadnienia prawnego, w kontekście wywiedzionych przez skarżącego zarzutów, b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta[...], mimo braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość, położoną w [...] przy ul.[...], ozn. hip.[...]. W związku z wywiedzionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz orzeczenia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prezydent nie wydał decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, wobec czego można odnieść wrażenie, że podejmowane są celowe zabiegi, mające na celu znaczące odłożenie w czasie rozpoznania spraw. Powołany przepis nie może stanowić podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania, gdyż jeśli sprawa jest rozpoznana przez ten sam organ to trudno mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego, którego organ nie może sam rozstrzygnąć. Ponadto brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś determinować kierunek wydanej przez organ decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o zawieszeniu postępowania o odszkodowanie do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu nieruchomości [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie uznaje się, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w omawianym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę, powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 111/12). W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za grunt [...], na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nastąpiło z uwagi na zawisły przed organem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z lat czterdziestych ubiegłego wieku, który dotyczy tego samego gruntu. Strona skarżąca neguje wystąpienie w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Z tym jednak poglądem nie można się zgodzić. Po pierwsze wskazać należy, że wywłaszczenie gruntu nieruchomości [...], na podstawie powołanego dekretu, nastąpiło z mocy prawa. Natomiast jeśli strona złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, to do momentu jego rozpoznania budynek, który znajdował się na takiej nieruchomości pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli. Przyznanie prawa własności czasowej powodowało, że nieruchomość budynkowa nie zmieniała właściciela i przełamywana była w ten sposób zasada superficies solo cedit. Natomiast jeśli odmówiono przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) następowało całkowite wywłaszczenie właściciela nieruchomości, w tym z nieruchomości budynkowej. Właściwym organem do rozpoznania wniosku dekretowego w niniejszej sprawie jest Prezydent [...], jako reprezentujący gminę. Inaczej ma się natomiast sytuacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone powyższym dekretem nieruchomości [...]. W tym przypadku podstawą materialną działania organu jest art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u. z 2018 poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z art. 129 ust. 1 tego aktu odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na ustrój Miasta [...] obie te kompetencje realizowane są przez ten sam organ. Jednak należy mieć na względzie, że oba opisane uprawnienia, mają odmienny charakter. Zatem pierwsze rozstrzygniecie dotyczące przyznania prawa użytkowania wieczystego wydawane jest na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w drugim przypadku sprawę rozstrzyga starosta, reprezentujący administrację rządową w województwie. Z tego też względu nie można twierdzić, że w niniejszej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne. Oba rozstrzygnięcia podejmowane są co prawda przez ten sam podmiot, tj. Prezydenta [...], lecz organ ten w każdym przypadku działa w innej roli, skupiając kompetencję o odmiennym charakterze. Przy czym obie powołane sprawy mają inną podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie występuje zatem zagadnienie wstępne, w rozumieniu tego pojęcia, które zostało opisane powyżej. Nie można bowiem rozstrzygnąć sprawy o odszkodowanie bez uprzedniego ustalenia w jakim dokładnie zakresie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Oczywiście Sąd zdaje sobie sprawę, że wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego jest rozpoznawany od kilkudziesięciu lat, jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Sposób rozpoznania wniosku dekretowego determinuje bowiem w sposób oczywisty rozpoznanie sprawy o odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.