I SA/Wa 1944/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., M. K., J. L., E. K., A. R. i J. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., M. K., J. L., E. K., A. R. i J. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako "Minister/organ") zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] stycznia 2020 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] sierpnia 1975 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. gm. kat. G., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (Iwh [...]) jako współwłasność F. K., M. K.(1), A. K., E. K. , S. K. i M. W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. [...], M. K.(2), W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., T. K. oraz I. K. (w miejsce której wstąpili M. K. i J. L.), spadkobiercy byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] sierpnia 1975 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. gm. kat. [...]., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (Iwh [...]). Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] sierpnia 1975 r. w zawnioskowanej części. Od ww. decyzji Wojewody odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Po rozpatrzeniu wniesionego w sprawie odwołania, Minister zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] sierpnia 1975 r., nr [...] w przedmiotowej części. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości gm. kat. G. objętej KW nr [...] (Iwh [...]), było wpisane na rzecz F. K., M. K.(1), A. K., E. K. , S. K. i M. W.. Bezsporne jest, że część współwłaścicieli ujawnionych w ww. księdze wieczystej zmarła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (F. K., M. K., S. K. oraz M. W.), a postępowania spadkowe po ww. osobach zostały przeprowadzone pod koniec lat 50-tych XX w. Organ stwierdził zatem, że przez blisko 20 lat, w tym w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, nieruchomość objęta KW nr [...] miała nieaktualny stan prawny, gdyż spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli nie ujawnili prawa własności w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. A zatem wskazanie w kwestionowanej decyzji, że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej wynikało z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. - mimo zgonu hipotecznych współwłaścicieli organ niejednokrotnie powoływał się na zapis widniejący w księdze wieczystej. W ocenie Ministra, nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Organ wskazał ponadto, iż przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte również nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Wnioskodawca wywłaszczenia (Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w K.) podjął czynności mające na celu zawarcie umowy dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jednak ze względu na opisany wyżej stan faktyczny, zaistniały przeszkody trudne do pokonania, o których stanowi art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, zwalniające podmiot ubiegający się o wywłaszczenie z obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1. Organ wskazał następnie, że jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z 18 czerwca 1974 r., Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w K. na tym etapie postępowania miało już wiedzę o śmierci F. K., M. K.(1), S. K. i M. W. Wniosek nie zawierał jednak wskazania następców prawnych zmarłych stron, ale nie stanowiło to w ocenie Ministra, rażącego naruszenia prawa, gdyż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w tym przypadku art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Minister wyjaśnił również, że Naczelnik Dzielnicy [...]-[...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowej, którą wyznaczono na dzień 25 września 1974 r. Pismo to zostało skierowane do właścicieli hipotecznych ujawnionych w KW [...], czyli A. K., E. K. , F. K., M. K.(1), S. K. i M. W. Z zachowanych zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że powyższe zawiadomienie odebrały osoby w nim wskazane albo domownicy, także zdaniem organu, osoby te miały świadomość prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie przedmiotowe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] w dniach od [...] września 1974 r. do [...] października 1974 r., co potwierdza znajdująca się na nim adnotacja. Organ podniósł następnie, że chociaż w wyniku zaskarżenia decyzji dotyczącej planu realizacyjnego budowy podstacji trakcyjnej MPK, zmieniła się powierzchnia wywłaszczanej nieruchomości z [...] m2 na [...] m2, o czym organ wywłaszczeniowy nie zawiadomił stron postępowania, czym naruszył przepisy art. 17 i art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak powyższe naruszenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności jako naruszenie stricte przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, z protokołu z rozprawy wynika, że nie stawili się na niej prawidłowo zawiadomieni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, ani też następcy prawni zmarłych, pomimo odebrania zawiadomień o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy. Świadczy to o tym, zdaniem organu, że wywłaszczani współwłaściciele i ich następcy prawni nie interesowali się przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego. Nie wnieśli też odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] sierpnia 1975 r., nr [...]. W związku z tym nie można przyjąć, zdaniem organu, że brak ponownej rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, w sposób rażący naruszał ich prawa i uniemożliwił zajęcie stanowiska w sprawie. Z kolei w aktach sprawy zachowały się elaboraty szacunkowe z dnia [...] kwietnia1974 r. - dotyczący pow. [...] m2 oraz z dnia [...] lipca 1975 r. - dotyczący pow. [...] m2. Rzeczoznawca z listy biegłych Prezydenta Miasta K. - mgr inż. J. P. ustalił cenę za grunt jako iloczyn wywłaszczonej powierzchni i stawki odszkodowania ([...] m2 * [...] zł = [...] zł). Taka też kwota została podana w sporządzonej przez niego w dniu [...] lipca 1975 r. opinii. Opinia ta stanowiła faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania za grunt przez Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, iż rozprawa z dnia 25 września 1974 r. została przeprowadzona przed złożeniem zmodyfikowanego wniosku z [...] lipca 1975 r. obejmującego działki o łącznej pow. [...] m2. Rozprawa ta dotyczyła więc jedynie wywłaszczenia działki nr [...] o pow. [...] m2. Naczelnik Dzielnicy [...]-[...] nie przeprowadził kolejnej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister podkreślił jednak, że przeprowadzenie kolejnej rozprawy nie wpłynęłoby na wysokość przyznanego odszkodowania, bowiem kryteria wyceny oraz zastosowana przy szacowaniu nieruchomości stawka przyjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie uległaby zmianie. W omawianym okresie nie istniał bowiem wolny rynek, a szacowanie gruntu opierało się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Uwzględniając powyższe, Minister doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z [...] sierpnia 1975 r., nr [...], we wskazanej we wniosku części. Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. Z., M. K.(2), W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., M. K., J. L., E. K., A. R. oraz J. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata R. P., którzy zarzucili jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 oraz 29 i 30 kpa (które w brzmieniu kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowiły odpowiednio art. 25, 26 i 27) przez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do nieżyjących w dacie jej wydania współwłaścicieli Nieruchomości F. K., M. K.(1), M. W., S. K., a zatem do osób pozbawionych zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 25 i 26 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, w brzmieniu z daty wydania decyzji (Dz.U. z 1960 r. Nr 30 poz. 168, z późn. zm.), którym obecnie odpowiadają art. 28, 29 i 30 § 1 kpa; bowiem wskazanie zmarłych współwłaścicieli w osnowie decyzji stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, t.j. Dz. U. 1974 r., nr. 10 poz. 64 (dalej "Ustawa z 1958 r.") przez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wystąpienie przez ubiegającego się o wywłaszczenie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, skierowane także do osób nieżyjących (o czym ubiegający się o wywłaszczenie wiedział), a także niewystąpienie przez ubiegającego się o wywłaszczenie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości do żadnego ze współwłaścicieli nieruchomości (w tym do znanych mu żyjących współwłaścicieli) pomimo zmiany (powiększenia) zakresu przedmiotu wnioskowanego wywłaszczenia z części parceli l.kat. [...] o pow. [...] ha do jej części o pow. [...] ha; 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 19 i art. 21 Ustawy z 1958 r. przez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa orzeczenie o wywłaszczeniu, mimo że zawiadomienie o rozprawie z dnia 25 września 1974 r. zostało skierowane do osób nieżyjących oraz mimo niewyznaczenia kolejnej rozprawy po zmianie (powiększeniu) zakresu przedmiotu wnioskowanego wywłaszczenia z części parceli l.kat. [...] o pow. [...] ha do jej części o pow. [...] ha, która nastąpiła po przeprowadzeniu rozprawy z 25 września 1974 r.; 4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 Ustawy z 1958 r. przez pominięcie faktu, że wywłaszczenie zwiększonego obszar wywłaszczenia z przeznaczeniem na budowę drogi dojazdowej do obiektu (Zgromadzenia Sióstr Służebniczek NMP), nie stanowiło realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 Ustawy 1958 r., a w konsekwencji, że dokonanie wywłaszczenia na taki cel stanowiło rażące naruszenie wskazanych przepisów prawa; 5) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 23 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 24 Ustawy z 1958 r. przez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wskazanie w decyzji osób zmarłych jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania zamiast ustalonych z imienia i nazwiska ich następców prawnych. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa i w zw. z art. 140 kpa przez nieodniesienie się przez organ w zaskarżonej decyzji do kwestii podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim faktycznie orzekła ona o wywłaszczeniu części nieruchomości, z jej przeznaczeniem na dojazd do Zgromadzenia Sióstr Służebniczek NMP. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi, Skarżący wnieśli o : 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych; 2) w przypadku uwzględnienia skargi, o zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]- [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. gm. kat. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] m 2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (lwh [...]) - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi, poza obszerną argumentacją przedstawioną na poparcie postawionych zarzutów wskazano ponadto, że T. K. zmarł, a zgodnie z załączonym do skargi odpisem aktu poświadczenia dziedziczenia, jego następcami prawnymi są E. K., J. K. oraz A. R. Do skargi dołączono również potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię odpisu skróconego aktu zgonu T. K., z którego wynika, że zmarł on [...] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, że nie miał wiedzy na temat tego, że T. K. zmarł zanim została wydana zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie z powodów w niej podniesionych - jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że zaskarżona decyzja Ministra z [...] czerwca 2021 r. skierowana została m.in. do T. K. (reprezentowanego przez adwokata R. P.), który - jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego [...] – oznaczonego numerem [...] – zmarł w dniu [...] stycznia 2020 r. Zaskarżona decyzja Ministra z [...] czerwca 2021 r. skierowana została zatem do osoby zmarłej. Tym samym - w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wskazano decyzja ta skierowane została do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa). Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowego aktu merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę podniesioną wyżej kwestię i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 p.p.s.a.