I SA/Wa 1947/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku L. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2014 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], stwierdził nieodpłatne nabycie przez gminę L. z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej L., obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunałizacyjnej W. K, wystąpił L. C.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] dotyczącej działki nr [...], wszczęte na wniosek L. C.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł L. C. Po rozpatrzeniu wniosku L. C., Minister Administracji i Cyfryzacji w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było umorzenie postępowania - na podstawie art. 105 § 1 Kpa - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu Wnioskodawcy. Zdaniem organu kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym [lub obowiązkiem prawnym], opartym na określonym przepisie prawa. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest uzasadniona, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Zdaniem Ministra prawidłowo w decyzji z dnia [...] października 2014 r. stwierdzono, że na podstawie wniosku Starosty Powiatowego w G. z dnia 14 sierpnia 1948 r., nr [...] (wpis w KW Nr [...] - obecnie [...]) uznano, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (wchodzącą dawniej w skład parceli [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa. Z kolei niewątpliwym pozostaje fakt, że w chwili nabycia przez W. C. i H. C., postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 1986 r., sygn. akt [...], prawa własności nieruchomości zapisanej w księdze [...] nie wchodziła już w skład ww. gruntu, gdyż została uprzednio przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi. Minister Administracji i Cyfryzacji podkreślił również, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym z ksiąg wieczystych z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.) i nie mogą z własnej inicjatywy dokonywać ich obalenia. Reasumując Minister wskazał, że ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że wnioskodawca w świetle przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...)- nie legitymował się w postępowaniu komunałizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Wobec powyższego umorzenie wszczętego postępowania nadzorczego było uzasadnione. Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił L. C., zaskarżając ją w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go orzeczenia z dnia [...] października 2014 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 28 i 29 kpa poprzez przyjęcie, iż L. C. nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku, b) art. 75, 77 i 78 kpa poprzez: - niedostateczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiające się w nie odniesieniu się w wydanej decyzji do stanowiska Starosty [...] zawartego w piśmie z dnia 26 marca 2014r., z którego wynika, iż poprzednik prawny wnioskodawcy L. C., tj. W. C. był właścicielem parceli [...] ujawnionej w księdze wieczystej [...], w skład której wchodziła obecna działka nr [...]; - nie odniesienie się do dokumentów załączonych przez wnioskodawcę do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. odpisu księgi wieczystej tom II wykaz [...], umowy dzierżawy gruntu rolnego z dnia [...].01.1972 r. (z której to umowy wynika, iż H. C. przed scaleniem w 1972 r. władał jak właściciel przedmiotową nieruchomością zabudowaną [...], następnie wykorzystywaną przez Gminną Spółdzielnię [...] w L. na cele handlowe); pisma Burmistrza Gminy L. z dnia [...].03.2012 r. skierowanego do pełnomocnika L. C. już po wydaniu prawomocnej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji scaleniowej z 1972 r., z którego wynika propozycja zamiany działki nr [...] na działkę nr [...], z których to dokumentów wynika, iż poprzednik prawny wnioskodawcy L. C. – H. C. posiadał tytuł prawny do spornej nieruchomości, chociaż własność do 1986 r. nie została jedynie formalnie uregulowana; - zaniechanie ustalenia z jakiego powodu w odpisie KW nr [...] jako podstawa wpisu własności działki nr [...] widnieje wniosek Starosty Powiatowego w G. z dnia 14 sierpnia 1948r. nr [...], podczas gdy z innych dowodów (vide w szczególności pismo Starosty [...] z dnia 26 marca 2014r. wraz z załącznikami) wynika, iż działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] września 1972 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi [...]i [...] gromada [...] oraz decyzji Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w G.zu z dnia [...] września 1974r.; c) art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie części materiału dowodowego, tj. z pominięciem okoliczności wynikających z w/w. dowodów z dokumentów, tj. pisma Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r. wraz z załącznikami oraz dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę w toku całego postępowania administracyjnego; d) 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wskazania czy organ orzekający odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku [...] z dnia [...] października 2012 roku oraz do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2014r., a także innych złożonych przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego oraz z jakiej przyczyny. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa). Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z [...] października 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę Łasin prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 105 § 1 kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy skarżący miał prawo zainicjować postępowania administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2001 r. tj. czy legitymował się tzw. interesem prawnym. Podmiot inicjujący takie postępowanie będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817). Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna dotyczyła działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], Z badania hipotecznego ww. księgi wieczystej oraz z odpisu tej księgi wynika, że na dzień wydania decyzji administracyjnej księgą ta obejmowała m.in. działkę nr [...] i jej właścicielem był Skarb Państwa na podstawie wniosku Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] sierpnia 1948 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że rodzice skarżącego W. i H. C. (skarżący jest jednym z ich spadkobierców) nie nabyli przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia na podstawie postanowienia Sadu Rejonowego w G. z dnia 27 marca 1987 r. sygn. akt [...] ( vide pismo Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2014 r. k. 147). Aktualnie dla działki nr [...] prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w G. księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel wpisane jest Miasto i Gmina L. na podstawie kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Wpisanie ostrzeżenia o toczącym się w niniejszej sprawie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie obala domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się słusznie, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym skoro w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej widniał Skarb Państwa, wpis ten korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wszelkie zarzuty, które podnosi skarżący związane są z kwestionowaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej działki. Jednak jak już to wyżej podkreślono, te kwestie mogą być przedmiotem ustaleń jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ nie miał zatem obowiązku odnosić się do każdego historycznego dokumentu dotyczącego działki nr [...] oraz do informacji przesyłanych w toku postępowania przez Starostwo Powiatowe w G.. Analiza tych dokumentów nie ma mogła bowiem doprowadzić do podważania przez organ wpisu do księgi wieczystej. Zatem skarżący, wobec treści wpisu w księdze wieczystej, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. Z uwagi na powyższe nie ma znaczenia kwestia podniesiona przez pełnomocnika skarżącego, że organ nie wyjaśnił dlaczego w księdze wieczystej nr [...] wpisano jako właściciela działki nr [...] Skarb Państwa na podstawie wniosku Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] sierpnia 1948 r., natomiast w piśmie Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] marca 2014 r. podano, że Skarb Państwa stał się właścicielem tej działki na podstawie decyzji Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1972 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsiach Nowe i Stare [...], w stosunku do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdziło nieważność w części dotyczącej działki nr [...]. Podobnie na prawo własności skarżącego do spornej działki nie wpływa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2011 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1972 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsiach [...] było to, że w postępowaniu scaleniowym zgodę na podział działki nr [...] wyraził jedynie H. C., natomiast brak było takiej zgody wyrażonej również przez W. C.–również posiadacza samoistnego działki. Decyzja ta zatem w żaden sposób nie kreowała prawa własności do przedmiotowej działki po stronie poprzedników prawnych skarżącego, którzy byli jedynie posiadaczami samoistnymi działki nr [...]. Odnośnie znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] marca 1964 r., z którego wynika, że W. C. ( dziadek skarżącego) jest właścicielem m.in. nieruchomości położonej w [...] obszaru [...] ha to należy zauważyć, że zaświadczenie to zostało sporządzone w dniu 20 marca 1964 r., natomiast w przedmiotowej sprawie istotna jest data 27 maja 1990 r., a z odpisu księgi wieczystej wynika, że w tej dacie właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa. Jeszcze raz należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma bowiem to czy L. C. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej legitymował się tytułem prawnym do działki nr [...]. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżący legitymował się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Sąd podziela stanowisko organów, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na datę komunalizacji przedmiotowa nieruchomość tj. działka nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych. Z tych wszystkich względów sad uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia wymienionych tam przepisów prawa procesowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy naruszyła powołane w skardze przepisy k.p.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej, nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącego, a następnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., to zasadnie Minister umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.