I SA/Wa 1949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów , w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] gmina B., jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 1 7a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę B. własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało z urzędu w związku z pismem Starosty B. reprezentującego Skarb Państwa z dnia 6 czerwca 2013 r. Jak bowiem wynika z zaświadczenia ww. Starosty z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...] działka ta stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w B. Starosta B. pismem z dnia 13 marca 2013 r. poinformował organ, że ww. działka w dniu 27 maja 1990 r. w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne - drogi. Droga, w pasie której położona jest dz. nr [...], nie stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. drogi publicznej - gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Była i nadal jest drogą wewnętrzną, tzw. "śródpolną". Pojęcie "drogi śródpolne" nie jest uregulowane w obecnie obowiązujących przepisach prawnych, jednak zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), obowiązującego przed oraz w dacie 27 maja 1990 r., w przypadku dróg gruntowych będących w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, jako władającego wpisywano prezydium gromadzkiej rady narodowej. Przepisy te, obecnie już nieaktualne, stosowane były przy zakładaniu ewidencji gruntów, w której drogi będące w powszechnym korzystaniu uznawane były za własność gminy. W tej sytuacji w ocenie organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunaiizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz B. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przedmiotowa nieruchomość, mimo treści wpisu w ewidencji, nie jest drogą, ponieważ nie jest urządzona i w przeważającej części jej długości, stanowi grunty orne oraz skarpy porośnięte krzewami i drzewami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2015 r. po rozpoznaniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania. Komisja wskazała, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunaiizacyjnej, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W następnej kolejności organ winien zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunaiizacyjnej. Jak wynika z akt, Starosta B. w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. stwierdził, że działka nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny komunikacyjne - drogi. Nie stanowiła w tym dniu drogi publicznej - gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Była i nadal jest to droga wewnętrzna tzw. "śródpolna". Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 6 maja 2013 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, we władaniu Urzędu Miasta i gminy B. Rejestr ten został założony w 1985 r., a zamknięty w dniu 31 grudnia 1991 r. W piśmie z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] Starosta B. poinformował, że droga-działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. i nadal stanowi drogę wewnętrzną i nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Organ podkreślił, że księga wieczysta założona dla nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] została założona w 2012 r., wcześniej nie była prowadzona księga wieczysta. W dziale "księgi wieczystej jako podstawę wpisu Skarbu Państwa powołano zaświadczenie starosty B. z dnia 21 listopada 2011 r. nr [...]." W ocenie KKU zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta Nr [...] została założona bowiem dopiero w 2012 r., a zaświadczenie Starosty B. wskazane w dziale II tej księgi wieczystej pochodzi z 2011 r. Brak jest również dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu na powyższe nie może stanowić powołany przepis art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z ww. rozporządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ zwrócił również uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy (w aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.)). Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego nieruchomości, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Starosta B. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia przez Gminę B. z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, mimo że przesłanki te zostały spełnione. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również brak jest dowodów wskazujących na to, że należała ona w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że z dokumentów wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie i należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że organ odwoławczy winien był decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, ponieważ zgromadził on w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy lnie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wydanie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała powyższy przepis uznając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę B. własności przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Dokumentami, w oparciu o które Wojewoda vpoczynił ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego na dzień 21 lutego 1990 r., było zaświadczenie Starosty [...] z dnia 27 maja 2013 r., w którym stwierdzono, że działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...] według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy B., wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 6 maja 2013 r., z którego wynika, że ww. nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, odpis z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 21 lutego 2013 r., w której jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa - Starosta B. oraz wyciąg z rejestru gruntów (założonego w 1985 r. a zamkniętego w 1991 r.), w którym Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działki nr [...], a jako władający - Urząd Gminy w B. W ocenie Sądu, trafnie zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 21 lutego 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej. Wpisu tego dokonano przy tym na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z dnia 21 listopada 2011 r. W tej sytuacji trudno uznać, aby powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Podobnie załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, sporządzony został na datę [...] maja 2013 r. Ponadto rejestr gruntów założony w 1985 r., a zamknięty w dniu 31 grudnia 1991 r. nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej, czy też na podstawie jakich dokumentów, Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej dziatki, a po drugie nie wynika z niego w jakiej dacie nabycie to nastąpiło (czy Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] od dnia założenia rejestru a zatem i w dacie 27 maja 1990 r., czy też stał się nim później, już po dacie, skoro rejestr ten prowadzony był do 31 grudnia 1991 r.). W tej sytuacji również i ten dokument nie mógł stanowić podstawy ustalenia, że przedmiotowa działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Prawidłowo podkreślono przy tym w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje bowiem jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09). Powyższe wynika również z obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym (§ 24 ust. 1 i 2 zarządzenia), przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach (...). Jako właściciela w ewidencji gruntów podaje się osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej. Skoro zatem dokumentów takich brak jest w akt«\ich sprawy, jak również brak o nich wzmianki we wspomnianym rejestrze, nie ma możliwości ustalenia , w jakiej dacie Skarb Państwa stał się właścicielem dz. nr [...] i na jakiej podstawie. Z tych samych przyczyn nie można uznać, aby w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O powyższym, jak słusznie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, nie może świadczyć art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c ww. zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z tego zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nawet gdyby uznać, że wpis taki w ewidencji oznaczał faktyczne władanie przez Urząd Gminy w B. przedmiotowym gruntem, to nie wiadomo od jakiej daty władanie to miało miejsce. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro brak jest dokumentów świadczących o tym, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W tej sytuacji analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionej skargi prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie naruszył zatem również przepisu art. 80 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.