I SA/Wa 1950/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun Kulik Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przekazał wniosek R. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, natomiast uchylającej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i orzekającej w tym zakresie – według właściwości do Ministra Infrastruktury stosownie do treści art. 157 § 1 kpa, w świetle którego właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Minister Infrastruktury. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – rozpoznając od powyższego postanowienia zażalenie R. M. z dnia 2 listopada 2010 r. – postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ podał, że w myśl art. 65 § 1 kpa, obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie był niewłaściwy w sprawie niezwłocznie je przekazywał do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie. Obecnie obowiązujący przepis art. 65 § 1 kpa został zmieniony art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zatem od dnia 11 kwietnia 2011 r. stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy. W związku ze zmianami przepisów prawa, pozbawiony zdolności prawnej do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dotychczas właściwy organ administracji powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa wobec bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na skutek uchylenia podstawy prawnej do działania dotychczasowego organu w sprawie, a podanie strony przekazać organowi właściwemu stosownie do nowych przepisów prawa. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. M., zarzucając kwestionowanemu postanowieniu rażące naruszenie prawa, wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 23 maja 2001 r. złożył do Starosty Powiatu Z. wniosek o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, który pismem z dnia [...] lipca 2001 r. przekazany został do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., a ten z kolei przekazał go Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Minister Budownictwa, uznając się niewłaściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. przekazał sprawę Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] wielokrotnie domagał się sprecyzowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 kpa, w oparciu o którą ma być prowadzone postępowanie, ostatecznie w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał postanowienie, którym zobowiązał się do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania do dnia 31 października 2007 r., którego jednak do dnia dzisiejszego nie rozpatrzył. Wydał natomiast w dniu [...] października 2010 r. inne postanowienie nr [...] oparte na wniosku skarżącego, którym miało być pismo R. M. z dnia 3 listopada 2010 r., które nigdy żadnym wnioskiem nie było, ani też – jak twierdzi skarżący – w 2010 r. żadnego wniosku nie składał. W ocenie skarżącego, skoro jednoznacznie nie określono pisma R. M. z 2010 r. jako nowy wniosek, jak żąda tego Wojewoda [...], to należy konkludować o bezprzedmiotowości postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2011 r. z powodu braku wniosku strony inicjującego wydanie postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2010 r. Skarżący podniósł, iż wbrew jego żądaniu, arbitralnie orzeczono, że pismo R. M. 2010 r. jest nowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1977 r., pozbawiając stronę prawa do rozpatrzenia jego wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu [...] maja 2001 r. nierozpoznanego do dnia złożenia skargi. Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 12 kpa, 35 § 1 kpa i art. 36 kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyn zwłoki w wydaniu swego postanowienia po prawie dziesięciu miesiącach od złożenia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Ocena zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270) nie potwierdza, aby organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że podstawę prawną do działania organu, poza przepisami prawa materialnego, wyznaczają również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 19 kpa organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że organ obowiązany jest dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie, gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednocześnie powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości w toku całego postępowania, a szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczętym na wniosek strony organ, do którego podanie czy wniosek wpłynął, obowiązany jest zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien zastosować przepisy art. 65–66 kpa. Jeśli zatem organ wszczął postępowanie na wniosek strony i uznał, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, ma obowiązek przekazać podanie organowi właściwemu w sprawie, stosownie do art. 65 § 1 kpa. Jeżeli zaś podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, rozpozna sprawy należące do jego właściwości, a równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w innych sprawach powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, zgodnie z art. 66 § 1 kpa. Jeśli zaś organ administracji, w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości (dotyczącej całości lub części wniosku) wszczął postępowanie, obowiązany jest wówczas umorzyć to postępowanie, zgodnie z art. 105 § 1 kpa (w całości lub części), przekazując w całości lub w odpowiedniej części wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) modyfikująca, w sposób gruntowny, regulacje dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego oraz rozszerzająca zakres kognicji sądów administracyjnych. Wobec zakresu oraz wagi wprowadzonych za pośrednictwem powyższej ustawy zmian należy – jako że mamy do czynienia z nowelizacją przepisów proceduralnych, a zatem regulujących sytuacje prawne o charakterze ciągłym – rozważyć kwestie intertemporalne i odpowiedzieć na pytanie o czasowy zasięg obowiązywania przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie intertemporalne muszą być rozpatrywane wyłącznie przez pryzmat art. 4 tej ustawy, wedle którego ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, czyli z dniem 11 kwietnia 2011 r. Ustawodawca poprzez wyraźne określenie w art. 3 powyższej ustawy zmieniającej, które z nowelizowanych przepisów i do jakiego momentu mają być nadal stosowane w dotychczasowym brzmieniu, a ponadto poprzez określenie wprost celu wprowadzenia zmian tą ustawą jako: "(...) usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania do bardziej czynnego ich udziału" (patrz: uzasadnienie do rządowego projektu z dnia 20 kwietnia 2010 r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 2987 Sejmu VI kadencji, s. 1), zmierzał w aspekcie intertemporalnym do objęcia wszystkich przepisów znowelizowanych omawianą ustawą, poza wymienionymi w jej art. 3, zasadą bezpośredniego działania prawa nowego. Wobec powyższego przepisy kpa, w brzmieniu nadanym ustawą znowelizowaną z dnia 3 grudnia 2010 r. (z zastrzeżeniem jej art. 3) powinny być stosowane począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie tylko w postępowaniach wszczętych po tej dacie, ale także w postępowaniach pozostających w tym dniu w toku. Postępowania toczące się na skutek zażaleń (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub skarg do sądu administracyjnego, wniesionych w trybie art. 65 § 1 kpa lub art. 66 § 1 kpa, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zakwestionowane w tym trybie postanowienia utraciły przymiot zaskarżalności zażaleniem, co ma zasadnicze konsekwencje z punktu widzenia toczących się postępowań odwoławczych, bowiem w stosunku do postępowań toczących się w drugiej instancji przed organami administracji publicznej – orzekających według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania rozstrzygnięcia – nie ma podstawy prawnej do kontynuowania postępowań zażaleniowych, w tym w szczególności do wydawania w nich rozstrzygnięć w oparciu o wskazanie wyżej przepisy. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, a zatem organ drugiej instancji nie posiada kompetencji do rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...]. W takiej sytuacji należy zauważyć, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1114/07 (Lex nr 409505) po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę, organ rozpatrujący sprawę nie może działać na podstawie przepisów obowiązujących sprzed dnia wprowadzenia nowelizacji przepisów. Wobec braku przepisów przejściowych winien jest zastosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania. W przypadku bowiem zmiany przepisów proceduralnych, gdy ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, w sprawach wszczętych pod rządami starych przepisów, a załatwianych w momencie obowiązywania przepisów znowelizowanych, należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia. Zatem organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody mógł jedynie po stwierdzeniu swojej niewłaściwości umorzyć postępowanie w sprawie, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Jednocześnie wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącego dotyczących wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami kpa, jak również do zweryfikowania zaskarżonych postanowień w zakresie prawidłowej kwalifikacji przedmiotu rozpoznawanej sprawy, gdyż kwestie te nie były w ogóle rozstrzygane przez organ drugiej instancji i wobec tego nie mogą być przedmiotem kontroli (a więc i oceny) Sądu, jak również i z tej przyczyny, że są to inne sprawy wykraczające poza granice tej rozpoznawanej, zaś podnoszone zarzuty mogą co najwyżej stanowić odrębne sprawy administracyjne. Charakter swojego żądania, a więc to, czy skarżący wnosi o wznowienie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, czy też stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie, skarżący powinien wyjaśnić ponownie przed organem, do którego trafiło jego podanie, przekazane według właściwości. Z powyższych względów stwierdzając, że organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.