I SA/Wa 1951/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Joanna Skiba /spr./ Protokolant Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. i D. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących J. K. i D. K. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. K. i D. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], pzn. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...]o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr [...]. W dniu [...] lipca 2006 r. do Ministra Budownictwa wpłynął wniosek J. K. i D. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. Wnioskodawcy podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1954 r., której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności, powołano się jedynie na projekt nieistniejącego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego i wskazali, że obowiązujący w dniu wydania- badanej na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji- plan przewidywał inne przeznaczenie nieruchomości aniżeli wynika to z uzasadnienia tej decyzji . To zdaniem skarżących oznacza, że organ rozstrzygający sprawę z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. przy wydaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1954 r. Organ odwoławczy stwierdził , że nie jest kwestionowana opinia wnioskodawców, że rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu , a rozstrzygnięciem objętym decyzją . Jednakże w przedmiotowej sprawie taka sprzeczność nie istnieje. Biorąc pod uwagę, że organ ocenia decyzje według stanu prawnego istniejącego w dacie ich wydania ( vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I S.A. 179/99), w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazano jednoznacznie, iż w dacie wydania decyzji dekretowych, teren przedmiotowej nieruchomości, objęty był "Ogólnym planem zabudowania [...]", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. i wydanym na podstawie art. 23 -28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. nr 34 z 1939 r. poz. 21) Powołanie się w decyzji z dnia [...] stycznia 1954 r. na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, jest wprawdzie wadliwe, ale nie w stopniu rażącym. Należy podkreślić, iż stan prawny w dacie wydania tej decyzji, uniemożliwiał przyznanie byłym właścicielom przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Ustanowienie bowiem własności czasowej, uwzględniając ww. postanowienia planu odnośnie przedmiotowej nieruchomości, byłoby niezgodne z regulacją art. 7 ust. 2 ww. dekretu. Tym samym organ naczelny uznał, że badanymi decyzjami nie naruszono przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., w stopniu który uzasadniałby stwierdzenie nieważności tych decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zakwestionowano zaś, poza wymienionymi wyżej, innych ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006r nr [...], utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2006r nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W., z dnia [...] stycznia 1954 r. wnieśli J.K. i D. K. zarzucając jej naruszenie przepisów kpa, a mianowicie art. 156 § 1 pkt. 2 przez niestwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1954r i decyzji administracyjnej Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., które zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W-wy i art. 44 i 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. RP 36/1928 p.341 ze zm.) i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że mimo że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1954 r. i decyzja administracyjna Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 50/45 p.279), Minister Budownictwa nie stwierdził ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołany przepis dekretu z 1945 r. nakładał na organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie własności czasowej obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Tym czasem takie postępowanie nie zostało przeprowadzone ani przez organ administracji wydający decyzję w I, ani w II instancji Organ I instancji powołał się jedynie na opracowywany projekt planu zagospodarowania przestrzennego, który z zgodnie z w/w art. dekretu nie mógł być podstawą odmowy przyznania własności czasowej. Oznacza to - zdaniem skarżących - że zostały przez organ ten naruszone również przepisy proceduralne art. 44, 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341). W wyniku tych naruszeń powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podnieśli, że organ orzekający w postępowaniu z art. 156 kpa ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych jak uczynił to Minister Budownictwa w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 24.03.2000r sygn. akt I SA 621/99). Brak ustaleń organu I instancji w przedmiocie obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego, czym naruszył w sposób rażący w/w przepisy prawa, w rozumieniu art. 156 kpa (wyroki NSA: z dnia 6.09.1999 r. . sygn. IV SA 787/98, z dnia 29.06.2001 r. sygn. I SA 2134/99). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji (w tym jej uzasadnienia) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Art. 7 ust. 2 dekretu nakładał bowiem na organ rozpatrujący wniosek o przyznanie własności czasowej obowiązek uwzględnienia go w każdym wypadku, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracji nie uwzględnił wniosku poprzedniego właściciela z powołaniem się jedynie na opracowywany projekt takiego planu, który w dacie wydania decyzji nie obowiązywał. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 roku oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr [...]. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję pierwszej instancji, która została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Decyzja z dnia [...] października 1954 roku utrzymywała w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1954 roku, które odmawiało przyznania prawa własności czasowej do gruntu dotychczasowej właścicielce. Orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1954 roku zostało wydane w oparciu o przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, organ winien przyznać dotychczasowym właścicielom prawo wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Aby dokonać powyższego ustalenia, organ winien odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 roku, organ nie odniósł się do ustaleń obowiązującego w dniu wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, lecz oparł rozstrzygnięcie na planie będącym w fazie opracowywania czyli na planie nieobowiązującym w momencie wydawania orzeczenia i na tej podstawie orzekł, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z ustaleń organu poczynionych w niniejszej sprawie, w dacie wydania orzeczenia obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] sierpnia 1931 roku, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej w W. To wskazuje na wadliwość decyzji z dnia [...] października 1954 roku, która wskazuje przede wszystkim, iż jej uzasadnienie jako przyczynę odmowy powołuje ustalenia "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego". Plan opracowywany nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, lecz projektem takiego planu. Powołany wyżej art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dopuszczał natomiast możliwość wydania decyzji odmownej, gdy korzystanie z gruntu pozostawałoby w sprzeczności z planem zabudowy (a nie projektem planu). Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 roku sygn. akt I SA 2062/01 LEX nr 159251 niewyjaśnienie, jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącego dopiero w opracowywaniu, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Zatem stwierdzenie tego typu naruszeń przez organ administracji w postępowaniu nadzwyczajnym winno skutkować uznaniem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i obligować organ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej z dnia [...] października 1954 roku. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami z zakresu postępowania nadzorczego i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego postępowania zwykłego. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30; wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35). Z tych względów należy uznać, że organ naczelny naruszył przepisy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) oraz art. 156 §1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.