I SA/Wa 1954/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] zmieniającej własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie odpłatności za pobyt K. S. w domu pomocy społecznej: 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1.1) w części określającej termin "od 1 kwietnia 2011 r." i w tej części orzekło, że obowiązek powstaje "od dnia kiedy decyzja ustalająca odpłatność stanie się ostateczna", 2. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2., tj. w części orzekającej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji, 3. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalił miesięczną odpłatność za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w M. w wysokości [...] zł oraz ustalił, że pozostałą kwotę odpłatności stanowiącą różnicę pomiędzy odpłatnością ustaloną za pobyt, a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie wnosić będzie miasto stołeczne W. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że K. S. została skierowano do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych na pobyt stały, ponieważ stwierdzono, że wymaga całodobowej opieki z powodu stanu zdrowia. Następnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. wyraziło zgodę na umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej [...] w M. Zgodnie z Zarządzeniem Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] marca 2010 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w M. od dnia 1 kwietnia 2010 r. wynosi [...] zł. Prezydent stwierdził, że w świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 2004r., poz. 593 ze zm.) - pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania i zobowiązani do wnoszenia opłaty są w kolejności: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu (...), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Ponieważ dochód K. S. wynosi kwotę [...] zł miesięcznie (świadczenie [...]), wobec czego 70 % tego świadczenia stanowi kwota [...] zł, zaś pozostałą kwotę w wysokości [...] zł zobowiązane jest wnosić miasto stołeczne W. Dodał, że ustalona kwota odpłatności będzie ulegała zmianie w zależności od zmiany wysokości jej dochodu oraz zmiany wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w placówce. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. orzekł o zmianie własnej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i ustalił opłatę od [...] kwietnia 2011 r. za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Ustalił też, że pozostałą kwotę odpłatności w wysokości [...] zł wnosić będzie miasto stołeczne W. Prezydent stwierdził, iż sytuacja materialna wnioskodawczyni uległa zmianie, a także zmieniła się wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w w/w placówce - co powoduje konieczność zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt jej w domu pomocy społecznej. Wysokość dochodu K. S. wzrosła i wynosi obecnie [...] zł (świadczenie ZUS ). Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że jest ona zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia 1 kwietnia 2011 r. w wysokości [...] zł - kwota ta stanowi bowiem 70% uzyskiwanego obecnie przez nią dochodu. Dodał, iż zgodnie z Zarządzeniem Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] marca 2011 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w M. od dnia 1 kwietnia 2010 r. wynosi [...] zł. Wobec powyższego różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez K. S. w wysokości [...] zł wnosić będzie miasto W. K. S. pismem z dnia 9 czerwca 2011 r. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że wzrost jej emerytury wynosi poniżej 10% - zatem podniesienie odpłatności jest niezgodne z art. 106 ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]: - uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w pkt 1.1) w części określającej termin "od 1 kwietnia 2011 r." i w tej części orzekło, że obowiązek powstaje "od dnia kiedy decyzja ustalająca odpłatność stanie się ostateczna", - uchyliło decyzję w pkt 2., tj. w części orzekającej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji, - w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności - jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 106 ust. 3b ww. ustawy). Dodało, że przyczyną zmiany odpłatności nie był jedynie wzrost przysługującego jej świadczenia ZUS, gdyż jako podstawę zmiany organ pierwszej instancji wskazał wejście w życie zarządzenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. - które stanowi akt wykonawczy prawa miejscowego – i w myśl którego od dnia 1 kwietnia 2011 r. koszt utrzymania mieszkańca w DPS w M. wynosi [...] zł. Przepis ww. art. 106 ust. 5 - jako podstawę zmiany - przewiduje zmianę przepisów prawa. Określając odpłatność organ uwzględnił stan faktyczny i prawny z daty orzekania - a zatem wziął pod uwagę aktualny dochód strony. W tej sytuacji nie ma znaczenia ograniczenie wynikające z art. 106 ust. 3b cyt. ustawy. Natomiast jako wadliwe Kolegium uznało określenie przez organ pierwszej instancji terminu obowiązywania zmiany w opłatach - od 1 kwietnia 2011 r. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny - wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany. Zatem zmiana może mieć miejsce tylko z chwilą wejścia decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ww. ustawy, do obrotu prawnego - tym samym nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest bezprzedmiotowe. W dniu 13 września 2011 r. (data prezentaty) K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniosła, że organy orzekające w sprawie niezgodnie z prawem ustaliły nową wysokość jej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – a w związku z tym podwyższyły też opłatę wnoszoną przez miasto W. Tymczasem w wyniku marcowej waloryzacji rent i emerytur jej dochód wzrósł tylko o kwotę [...] zł tj. o kwotę nieprzekraczającą 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – w związku z czym ma zastosowanie art. 106 ust. 36b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylająca w części decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie odpłatności za pobyt K. S. w domu pomocy społecznej. Decyzją tą zmieniono wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. w ten sposób, że zwiększono kwotę odpłatności za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej [...] w M. – i to zarówno ponoszoną przez nią jak i przez miasto W.. Organy obu instancji podniosły, że zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 2004r., poz. 593 ze zm.) zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W niniejszej sprawie taka okoliczność miała miejsce – gdyż dochód K. S. wzrósł tylko o kwotę [...] zł i tym samym nie przekroczył 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednakże następnie uznały, że wydanie przez Starostę [...] zarządzenia Nr [...], z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] w M., stanowi zmianę przepisów prawa – co umożliwia zmianę decyzji na niekorzyść strony (art. 106 ust. 5). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego poglądu uznając, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana przepisów prawa. Powyższe zarządzenie (tak samo jak poprzednie wydane rok wcześniej w dniu [...] marca 2010 r. i kolejne, które zostaną wydane w następnych latach) - zostało wydane na podstawie tego samego art. 60 ust.2 pkt 2 ww. ustawy o pomocy społecznej i nie stanowi zmiany przepisów prawa, gdyż treść tego art. nie uległa zmianie. Nie może być zatem zastosowany ww. art. 106 ust. 5. Zarządzenia starosty są to tylko coroczną waloryzacją średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej i wynikają z rosnącej inflacji, ze wzrostu cen - nie powodują zaś zmiany konkretnie określonego przepisu prawa. Takie samo stanowisko zajmuje Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej - o czym świadczy treść pisma z dnia 31 sierpnia 2011 r. dołączona do niniejszej skargi, w którym wyraźnie stwierdzono, że zmiana średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej nie stanowi zmiany przepisów prawa, w związku z tym art. 106 ust. 5 nie mógłby mieć w tym przypadku zastosowania. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 598/07 uznał, że przez zmianę przepisów prawa należy rozumieć zmianę konkretnego przepisu lub uchylenie tego przepisu. Zatem wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, organy orzekające w sprawie niewłaściwie zastosowały art. 106 ust. 5 w/w ustawy, zgodnie z którym decyzję zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent W. weźmie pod uwagę powyższy pogląd Sądu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.