I SA/Wa 1955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi C. Z. i E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.Ł., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych na rzecz współwłaścicielek nieruchomości, stosownie do udziałów, tj. na rzecz: C.Z. w kwocie [...] złotych, E. M. w kwocie [...] złotych, M. S. w kwocie [...] złotych, U. Z. [...] złotych, z tytułu szkód powstałych na skutek budowy gazociągu w [...] oraz utraconych korzyści z tego tytułu, na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] o pow. [...] ha. Wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez Rzeczoznawcę Majątkowego B. A. (uprawnienia MGPiB nr[...]). Odwołanie od ww. decyzji wniosła C.Z. i E.M. wnosząc o udział prokuratora w postępowaniu, podnosząc, iż cyt. "prokurator jest władny, czy decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy z rażącym naruszenia prawa". Skarżące wskazały, iż daty zawarte w tej decyzji wskazują, iż owa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż szkoda powstała w [...] i wtedy z urzędu powinna być wydana decyzja o ustaleniu wartości szkód powstałych na skutek budowy gazociągu na ich działce wymienionej w ww. decyzji i to na wniosek z dnia [...] i dlatego należą im się według prawa odsetki od kwoty określonej w ww. decyzji i odszkodowanie za bezumowne korzystanie w nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] na wstępie zaznaczył, iż sprawa ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości w związku z budową gazociągu, była już przedmiotem jego rozstrzygnięcia, który decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] umarzającą postępowanie o wypłatę odszkodowania za zniszczenia i utracone pożytki w związku z budową gazociągu, zaś sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W decyzji wskazano, że wniosek C.Z. zobowiązywał Prezydenta Miasta [...] do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego skutkiem winno być rozstrzygnięcie co do zasadności wniosku o odszkodowanie, stosownie do obowiązującego obecnie przepisu art. 124 ust. 4, w związku z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127), zwanej dalej u.g.n. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] znak: [...] zawiadomił współwłaścicielki nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oznaczonej nr [...], w związku z budową gazociągu. Ponadto, na rozprawie administracyjnej w dniu [...] współwłaścicielki nieruchomości wypowiedziały się co do okoliczności zajęcia nieruchomości pod realizację wymienionej inwestycji. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, współwłaścicielki nieruchomości miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy w tym z operatem szacunkowym, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, stosownie do zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Operat szacunkowy określający wartość szkód został przesłany C. Z., na jej wniosek z dnia [...] oraz [...] Spółce Gazowniczej Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...], na jej wniosek z dnia [...]. Wojewoda [...] zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zarówno kwestia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa stronie przysługuje odszkodowanie, jak również kwestia prawidłowości jego ustalenia. Podał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miasta w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci gazowej na osiedlu [...], której realizacja objęła m.in. działkę oznaczoną obecnie nr geodezyjnym [...]. Następnie przytoczył przepis art. 70 ust. 1 u.g.n. podkreślając iż wydanie zezwolenia o jakim mowa w tym przepisie powinno być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Zezwolenie to, mogło być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraził zgody na wymienione działania (art. 73 u.g.n.). Wojewoda [...] podkreślił także, iż zgodnie z art. 74 u.g.n., właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 70 ust. 1. Odszkodowanie ustalał, w braku porozumienia stron rejonowy organ administracji ogólnej, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy powołał także przepis art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. i podkreślił, że stosownie do wskazywanych przepisów, wiążącej oceny zaistnienia okoliczności dopuszczających zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego dokonuje starosta, stwierdzając w szczególności, czy dana nieruchomość została objęta inwestycją, w jaki sposób nieruchomość została udostępniona inwestorowi, czy właściciel wyraził zgodę na realizację inwestycji, czy inwestycja została zakończona, czy upłynął już wyznaczony termin na udostępnienie nieruchomości, a następnie jaki był i jaki jest stan faktyczny nieruchomości, a także czy i w jakim zakresie stan ten nie został przywrócony, w wyniku czego powstała szkoda określonego rodzaju i rozmiaru. Dalej, organ odwoławczy podał, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że realizacja inwestycji w postaci budowy gazociągu nastąpiła między innymi na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany sieci gazowej bez przyłączy na osiedlu [...] z wyłączeniem terenów będących we władaniu [...] oraz udzielającej pozwolenia na budowę sieci gazowej bez przyłączy do budynków na osiedlu [...] wg projektu budowlanego, z wyłączeniem sieci gazowej obejmującej teren [...] w [...] - wydanej na wniosek Urzędu Miasta [...]. Wskazano również, że w aktach archiwalnych brak jest dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę. Wskutek powyższego organ stwierdził, że z uwagi na brak dokumentów, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie stanu nieruchomości przed zaistnieniem szkody, stanu po wybudowaniu sieci gazowej oraz okresu zajętości nieruchomości. W tym celu przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu [...], na której współwłaścicielki nieruchomości wypowiedziały się w powyższym zakresie. Dokonane ustalenia stanowiły podstawę do określenia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...] wartości szkód związanych z zajęciem nieruchomości w celu realizacji sieci gazowej. Organ drugiej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 124 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym, możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania powstaje wyłącznie wówczas, gdy uprzednio nastąpiło decyzyjne, wobec braku zgody właściciela, ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz powstała szkoda. W takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przyznaje możliwość wydania odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania. Z kolei art. 128 ust 4 u.g.n. przewiduje obowiązek wypłacenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń określonych w art. 124-126 u.g.n . W niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji nie podjął zmierzających do ustalenia zasadniczej kwestii czy realizacja inwestycji nastąpiła za zgodą właściciela czy też bez tej zgody ale za zezwoleniem organu rządowej administracji ogólnej lub bez zgody właściciela i bez zezwolenia organu. Brak również ustaleń w przedmiocie ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia między stronami. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że przez nieruchomość przebiega sieć gazowa. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie ustalił jednak czy właściciel zgodził się na pewne ograniczenie jego własności lub ingerencję w tę własność. Zauważył, że dopiero brak zgody właściciela otwiera drogę do uzyskania zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie ani z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia ww. okoliczności. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n legalizującej zaszłości jest niedopuszczalne. Zatem w przypadku ustalenia, że realizacja inwestycji nastąpiła bez wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości lub za zgodą właścicieli, na podstawie umowy zawartej przez właściciela z jednostką, starosta nie jest uprawniony do wydania decyzji o odszkodowaniu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. ma zastosowanie jedynie jako konsekwencja wcześniejszej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. i wystąpieniu szkody. W sytuacji określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n., właścicielowi przysługuje odszkodowania za straty wyrządzone wskutek działań podjętych w celu realizacji inwestycji. Jeśli zainteresowane strony osiągną porozumienie to wówczas wydanie decyzji w sprawie odszkodowania jest zbędne. Odszkodowanie może być ustalone przez zainteresowane strony i to niezależnie od tego, czy podstawą udostępnienia nieruchomości była decyzja administracyjna (zezwolenie) czy też umowa zawarta miedzy właścicielem nieruchomości a podmiotem realizującym inwestycję. Spory związane z takim porozumieniem należą do drogi sądowej. Sąd jest właściwy także w przypadkach, w których nieruchomość została zajęta na określone w art. 124 u.g.n. cele bez wymaganego zezwolenia i bez zgody jej właściciela. Organ odwoławczy podkreślił, że dopiero ustalenia w zakresie wydania decyzji o ograniczeniu prawa korzystania z nieruchomości i braku porozumienia stron w kwestii odszkodowania będą stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody spowodowane realizacją inwestycji, bądź też umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku braku takiej decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy odstąpił od oceny materiału dowodowego operatu szacunkowego, bowiem ani z zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] ani też ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie można wywieść podstaw prawnych do wydania decyzji o odszkodowaniu. Odnosząc się do roszczeń strony w sprawie ustanowienia służebności przesyłu Wojewoda [...] wyjaśnił, że stanowią przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego w trybie cywilnym, stosownie do przepisów art. 222 § 2i 305 ¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964r.,Nr 16, poz. 93 ze zm.). Odnosząc się zaś do kwestii udziału prokuratora w postępowaniu organ odwoławczy nie znalazł uzasadnionych podstaw do przychylenia się do żądania. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem zarówno prawa materialnego, a także podstawowych zasad procedury administracyjnej, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła C.Z. i E.M. wnosząc o jej uchylenia oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących skarżona decyzja jest wadliwa i została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące wskazały, iż zarówno Prezydent Miasta [...] jak i Wojewoda [...] z upoważnienia którego działa W.O. powinni się wyłączyć od rozpoznawania ich spraw. Skarżące popierają odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Skarżące wniosły o naliczenie odsetek od [...] do chwili obecnej bo wtedy powstała szkoda. Skarżące wniosły także o naliczenie wyższej kwoty niż kwota określona w decyzji na skutek inflacji oraz odszkodowania za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, bowiem zaskarżona decyzja zapadła w zgodzie z normą art. 138 § 2 kpa, wobec czego skarga została oddalona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa.tj. uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 kpa nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została prawidłowo wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w stopniu uniemożliwiającym weryfikację prawidłowości zastosowania przez Prezydenta Miasta [...] normy art. 124 ust 4 i art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykracza poza art. 136 kpa, a jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Realizacja inwestycji w postaci budowy gazociągu nastąpiła między innymi na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci gazowej bez przyłączy na osiedlu [...] z wyłączeniem terenów będących we władaniu [...] - wydanej na wniosek Urzędu Miasta [...]. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości następujących przewodów i urządzeń: – ciągów drenażowych, – przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, – urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, – innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dnia 25 września 2010 r., poszerzono zakres stosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.; obecnie obejmuje on także zakładanie i przeprowadzanie urządzeń służących do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a nie tylko urządzeń służących do przesyłania tych mediów. Przy czym zezwolenie na wybudowanie urządzeń i przewodów może zostać wydane, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na prowadzenie ww. prac w obrębie nieruchomości. Użyte w art. 124 ust. 1 u.g.n. określenie "zgoda" właściciela nie jest ścisłe, gdyż w istocie mamy do czynienia z dwiema stronami: jedną jest właściciel danej nieruchomości, a drugą inwestor ubiegający się o dostęp do przedmiotowej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Z powyższego wynika, iż w rzeczywistości "zgoda" przybiera postać umowy. Skoro "zgoda" właściciela nieruchomości ma obejmować – pod względem treści – wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości, to ograniczająca na rzecz inwestora sposób korzystania z nieruchomości decyzja, która ma zastąpić zgodę (w przypadku jej braku), powinna zawierać takie same elementy. Artykuł 124 ust. 3 u.g.n. wymaga, aby udzielenie zezwolenia poprzedzone było rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które mają na celu uzyskanie zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na wykonanie prac. Po wykonaniu prac na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (obowiązek ten nie może być przeniesiony na inne podmioty bez zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości). Ma to nastąpić niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zatem właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje wówczas odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tak więc, jak potwierdził to w wyroku z dnia 3 września 2008r. ( sygn.akt I OSK 1302/07) Naczelny Sąd Administracyjny " uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje wywłaszczony, jest wynikiem legalnego działania administracji i to właśnie różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Przy jego ustalaniu nie można wykraczać poza ramy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i posiłkować się unormowaniami zawartymi w przepisach k.c. ". Zasadnie więc organ odwoławczy wskazał, iż kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej było ustalenie czy realizacja inwestycji nastąpiła za zgodą właściciela czy też bez tej zgody ale za zezwoleniem organu rządowej administracji ogólnej lub bez zgody właściciela i bez zezwolenia organu. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie jak również co do kwestii ewentualnego odszkodowania w drodze porozumienia między stronami. Słusznie organ wskazał, iż porozumienie miedzy stronami czyni zbędnym wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania. Stwierdzenie, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, iż w sprawie wydana była – wobec braku zgody właścicieli-decyzja o ograniczeniu prawa korzystania z nieruchomości w związku w planowaną inwestycją, rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie należnego odszkodowania na podstawie art. 124 ust 4 ugn. Natomiast ustalenie, że realizacja inwestycji nastąpiła bez wydania decyzji o której mowa w art. 124 ust 1 ugn lub za zgodą właścicieli- na podstawie umowy , a także bez wydania decyzji przy braku zgody właścicieli ,pozbawia Starostę kompetencji do orzekania w przedmiocie odszkodowania, bowiem kwestia ta pozostawiona jest kognicji sądu cywilnego. Żadna z tych zasadniczych kwestii nie była przedmiotem ustaleń organu I instancji co czyni zasadnym uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], która za podstawę prawną przyjęła art. 124 ust 4 ugn, wobec naruszenia art. 7 i 77 kpa. W kwestii udziału prokuratora w niniejszym postępowaniu, należy wskazać, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić prokuratora o wszczęciu postępowania lub o toczącym się postępowaniu, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Od uznania organu administracji publicznej zależy zatem rozstrzygnięcie, czy i w jakim stadium postępowania zawiadomić prokuratora o tym, że jego udział jest potrzebny. W ocenie organu odwoławczego taki udział nie był potrzebny co nie uniemożliwiało stronie skarżącej zwrócenia się do Prokuratora o rozważenie przystąpienia do niniejszego postępowania zgodnie z normą art. 183 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy nadto wskazać, iż również roszczenie z tytułu bezumownego korzystania z przedmiotowej nieruchomości należą do kompetencji sądu powszechnego i nie mogły być przedmiotem orzekania przez organy administracji. W kwestii braku obiektywizmu W. O. działającej z upoważnienia Wojewody [...] należy wyjaśnić, iż skarżące winny były złożyć formalny wniosek o wyłączenia pracownika organu, zaś wskazane przez nie w skardze okoliczności nie uzasadniają zastosowania w sprawie niniejszej art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę uznać zatem należało, że podniesione przez skarżące zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .