I SA/Wa 1958/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S. działającej w imieniu i na rzecz ubezwłasnowolnionego całkowicie H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIA Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i Kultury w S. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiająca skierowania H. S. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] i [...] organ pierwszej instancji odmówił skierowania H. S. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia postępowania wyjaśniającego, obrazujące sytuację życiową H. S., dotyczące jego zamieszkania, stanu posiadania, dochodów, stanu zdrowia i niepełnosprawności. Przytoczono przepis art. 54 § 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Jak wynika natomiast z ustaleń organu H. S. nie jest osobą obłożnie chorą. Jest on w stanie samodzielnie funkcjonować przy doraźnej pomocy siostry D. S., która jest jego opiekunem prawnym, posiada własne środki finansowe wystarczające do samodzielnej egzystencji. Od decyzji powyższej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosła D. S. – opiekun prawny H. S. W odwołaniu szczegółowo opisała rodzaj schorzeń oraz historię choroby H. S. Opisała również jego sposób funkcjonowania podkreślając, że źle znosi pobyty w Środowiskowym Domu Samopomocy w S. i że przewlekła choroba uniemożliwia mu dalsze w nim funkcjonowanie. Jednocześnie zarzuciła organowi pierwszej instancji, że celowo nie uwzględnił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołała się przy tym na orzeczenia lekarskie z dnia [...] czerwca 2011 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i Kultury w S. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i w pierwszej kolejności należy udzielić osobie zainteresowanej, pomocy opiekuńczej bez konieczności opuszczania przez nią jej miejsca zamieszkania. Ponadto, zdaniem organu, H. S. spełnia jedynie dwie z trzech zawartych w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy pomocy społecznej, przesłanki umożliwiające skierowanie go do domu pomocy społecznej, a mianowicie jest osobą, która ze względu na stan swojego zdrowia tj. rodzaj i przewlekłość schorzeń oraz stopień niepełnosprawności wymaga całodobowej opieki oraz nie może całkowicie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Kolegium powołało również przepis § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów opieki społecznej, wskazując na przeprowadzony w niniejszej sprawie wywiad rodzinny, w który pracownik socjalny stwierdził, że nie istnieje potrzeba umieszczenia H. S. w domu pomocy społecznej, z uwagi na możliwość zapewnienia mu usług opiekuńczych. Dodatkowo organ zauważył, że wnioskodawca zamieszkuje w jednym domu z siostrą D. S., będącą jego opiekunem prawnym, a w sąsiedztwie zamieszkuje druga jego siostra. Pismem z dnia [...] września D. S., działająca jako opiekun prawny H. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. W obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo opisała stan zdrowia H. S. oraz jego codzienne życie, wskazując na jego niesamodzielność. Argumentowała, że twierdzenia o prowadzeniu przez brata własnego gospodarstwa domowego były nieprawdziwe. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. D. S. złożyła do akt sprawy kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] o zezwoleniu na umieszczenie H. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie był art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728), który stanowi, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie: 1. wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2. niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3. której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Szczegółowy tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej określa wydane na podstawie art. 57 ust. 8 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, do domu pomocy społecznej kieruje się na podstawie: 1) pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania, 2) rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się w dniu jej kierowania, zawierającego w szczególności pisemne stwierdzenie braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę. Na podstawie art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 77 § 1, art. 80 kpa). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły opisanym wyżej obowiązkom, a uchybienie to mogło mieć wpływ na jej wynik. W ustawie o pomocy społecznej w art. 2 ustawodawca wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera zatem osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wszelkie kroki podejmowane na podstawie powołanej ustawy stanowią szeroko rozumianą pomoc zapewniającą wnioskodawcy zachowanie godności i możliwość funkcjonowania w społeczeństwie. Tymczasem z analizy akt sprawy wynika, że organy administracji, orzekające w niniejszej sprawie, pominęły część zebranego w sprawie medycznego materiału dowodowego, wskazując , że dowodom tym odmówiły wiary, bądź też uznały, że nie są one istotne dla jej rozstrzygnięcia z tej przyczyny, że D. S. prowadzi z bratem odrębne gospodarstwo domowe, co oznacza, że jest on osobą samotnie gospodarującą ale zarazem właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha przeliczeniowych, razem z rentą KRUS i dodatkiem pielęgnacyjnym osiąga dochód [...] zł, gdy kryterium dowodowe wynosi obecnie [...] zł. Korzysta ponadto z pomocy w formie usług opiekuńczych 5 dni po 5h w tygodniu oraz z zajęć w środowiskowym Domu Samopomocy w S. dwa dni w tygodniu. Wskazane argumenty, a także ocena dokonana przez pracownika socjalnego, że skarżący nie musi zostać umieszczony w domu pomocy społecznej gdyż posiada w "ograniczonym zakresie pewne umiejętności samodzielnego funkcjonowania", uzyskuje pomoc sióstr, a także istnieje możliwość zwiększenia mu wymiaru pomocy świadczonej spowodowały, że organy administracji publicznej nie oceniły znajdujących się w aktach: - całości dokumentacji medycznej a szczególnie - orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].05.2011 r. wydanego przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W., -zaświadczenia lekarskiego wydanego przez NZOZ "X" w P. z dnia [...].06.2011r. dla osoby ubiegającej się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej, -zaświadczenia lekarza [...] R. I. z dnia [...].06.2011r. - zaświadczenia o ubezwłasnowolnieniu z których wynika wprost, że H. S. jest osobą przewlekle, nieuleczalnie chorą, zaliczoną do kręgu osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jest niezaradny, wymaga skierowania do Domu Pomocy Społecznej, jest całkowicie ubezwłasnowolniony, Powyższe dowody pochodzą od podmiotów uprawnionych do medycznej oceny stanu zdrowia H. S. i pozwalają na wysnucie wniosków odmiennych od tych, które zostały wyrażone w wywiadzie środowiskowym sporządzonym przez pracownika Ośrodka a następnie w treści zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wskazany materiał dowodowy nie został oceniony w kontekście wysnutej tezy, że skarżący co prawda nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, w warunkach opisanych w decyzji i wymaga stałej opieki i pielęgnacji ale nie w ramach pobytu w Domu Pomocy Społecznej, gdyż istnieje możliwość zapewnienia mu niezbędnej pomocy w formie usług . Z akt sprawy nie wynika jak organy oceniły fakt, że H. S. wszystkie czynności życiowe wykonuje z pomocą innych osób lub pod ich nadzorem, jego opiekunka prawna – siostra D. S. pracuje zawodowo a druga siostra ma rodzinę i opiekuje się dzieckiem. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana w zaskarżonej decyzji zawężona została do treści przeprowadzonego przez pracownika ośrodka w dniu [...].06.2011 r. wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że H. S. wymaga co prawda całodobowej opieki, ale z pomocą rodziny może samodzielnie funkcjonować w swoim dotychczasowym środowisku, zaś w razie konieczności ma możliwość skorzystania ze wsparcia gminy w formie usług opiekuńczych jak dotychczas lub w zwiększonym zakresie tj. 5 dni w tygodniu. Formułując takie stanowisko organ nie wyjaśnił jednak przekonująco na jakich podstawach je oparł i dlaczego całkowicie pominął zarówno stanowisko lekarzy, które w tej sytuacji ma znaczenie zasadnicze, bowiem pracownik socjalny nie jest w stanie samodzielnie ocenić stanu zdrowia i wynikających z niego potrzeb strony z powodu braku kwalifikacji, a także nie wziął pod uwagę treści znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń jego siostry. D. S. twierdzi, że informację o prowadzeniu ze skarżącym oddzielnego gospodarstwa domowego złożyła z przyczyn finansowych, aby uzyskać korzystniejszą formę finansowania usług przez Ośrodek. Zaznaczyć jednak należy, iż bez względu na wiarygodność tego oświadczenia i jego zgodność z prawdą, nie pozostaje ono w jakimkolwiek związku z okolicznością faktyczną istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, czy H. S. wymaga całodobowej opieki i czy ewentualnie może być ona zapewniona poza domem pomocy społecznej. Istniejące w praktyce rozwiązanie nie musi bowiem w praktyce korespondować z rzeczywiście istniejącymi potrzebami strony. Także przywołany w decyzji argument natury finansowej nie został w jej uzasadnieniu wyjaśniony, w znaczeniu jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawach pomocowych powinny w sposób szczególnie rzetelny zebrać i przeanalizować cały materiał w sprawie i indywidualnie ocenić przesłanki do wydania określonej treści decyzji. Zdaniem Sądu temu obowiązkowi organy orzekające w sprawie nie sprostały, co powoduje, że za dowolne i niepoparte wiarygodnymi dowodami, uznać należy dokonane przez organy ustalenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej. Tym samym z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, co mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że zgodnie z nadal aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 8 października 1998 r. sygn. akt I SA 393/98) niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza również niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych. Prowadząc postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ, mając na uwadze zasadę zawartą w art. 7 kpa nakazującą mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, obowiązany jest ustalić, czy osoba, co do której nie ma wątpliwości, że pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb wymaga, może ją mieć zapewnioną w miejscu zamieszkania w zakresie dla niej koniecznym. Jeżeliby się okazało, że wprawdzie pomoc może otrzymać, ale w rozmiarze niewystarczającym, jest to przesłanka uprawniająca do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na ocenę zaś, czy istnieje możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie, nie może wpływać fakt, że osobie potrzebującej proponowano usługi opiekuńcze, ale ich nie przyjęła, jeżeli okazałoby się, że proponowany zakres usług opiekuńczych nie jest wystarczający do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Ponadto niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę może mieć miejsce także z uwagi na stosunki rodzinne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt I SA 1472/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 409/03). W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego, ustalonego na podstawie wszelkich dowodów, jakie mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem i rozważyć ich ocenę w świetle przesłanek wskazanych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.