I SA/Wa 1959/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Z. W. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] uznające bezskuteczność wniesionych zarzutów zawartych w piśmie Z. W. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej przez Wojewodę [...] celem wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy: Z. W. pismem z dnia [...] lipca 2006 r. wystąpił do Wojewody [...] w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną. Organ uznał, że wskazane pismo zawiera żądanie rozpatrzenia zarzutów, o jakich mowa w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 17 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznał bezskuteczność wniesionych zarzutów oraz pouczył o braku prawa do wniesienia zażalenia. Z. W. wniósł do Ministra Budownictwa zażalenie na przedmiotowe postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Budownictwa rozpoznając sprawę stwierdził, że zarówno treść sentencji, jak i pouczenie organu egzekucyjnego nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Powołany przepis wskazuje, że postanowienie jest podstawową formą rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odmienną regulację zawiera przepis art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zdaniem Ministra Budownictwa zarówno przepis art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i art. 104 § 1 kpa nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Są to przepisy regulujące kwestię materialno-techniczną, zawierają jedynie dyspozycję dotyczącą formy rozstrzygnięcia. Natomiast przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sensu stricte, to przepis, który zawiera określenie stanu faktycznego oraz skutek prawny jaki wiąże z zaistniałym stanem faktycznym. Zadaniem organu administracji jest dokonanie subsumcji, czyli kwalifikacji prawnej - jest to podciągnięcie stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] stwierdził, iż Z. W. uchybił terminowi do wniesienia zarzutów w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., bowiem tytuł wykonawczy został mu doręczony w dniu [...] czerwca 2006 r., natomiast zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., wpłynęły do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] lipca 2006 r. Tymczasem zgodnie z art. 27 pkt 9 powołanej ustawy zobowiązany ma prawo, w terminie 7 dni od daty otrzymania tytułu wykonawczego, zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Minister Budownictwa podkreślił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii dotyczącej uchybienia terminu do dokonania przez strony czynności procesowych. Jednakże zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ administracji stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 kpa, a zatem postępowanie zainicjowane wnioskiem strony podlega umorzeniu. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że organ egzekucyjny działając na podstawie art. 17, art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na podstawie art. 105 kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ponadto organ ten powinien pouczyć o prawie złożenia zażalenia, bowiem zarówno na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, o jakim mowa w art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., jak i na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 105 kpa, stronie przysługuje środek zaskarżenia. Minister Budownictwa podniósł ponadto, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poza przypadkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie przewidują wydania przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia kończącego postępowanie egzekucyjne. Zakończenie postępowania związane jest z czynnością faktyczną, tj. wyegzekwowaniem obowiązku. Odmienna regulacja zawarta jest w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie każda sprawa indywidualna kończy się wydaniem przez organ administracji aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, na który przysługuje stronie stosowny środek zaskarżenia. Natomiast w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, rozstrzygając o prawach i obowiązkach zobowiązanego wydaje szereg postanowień, które jako kończące poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego podlegają zaskarżeniu. W przeciwnym razie - zdaniem organu odwoławczego - brak legitymacji do wniesienia zażalenia zamykałby zobowiązanemu możliwość ochrony jego praw. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W. podnosząc, że twierdzenie, iż uchybił siedmiodniowemu terminowi do wniesienia zarzutów jest "oszczerstwem". W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł liczne zarzuty odnoszące się do pracowników Ministerstwa Budownictwa i [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Podniósł ponadto, że jego [...] nigdy nie była "mieszkanką jego domu". W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym oceny tej sąd dokonuje zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego znajdującego się w aktach rozpatrywanej sprawy. Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organ rozpatrujący odwołanie, jeżeli stwierdzi, iż rozstrzygnięcie organu pierwszoinstacyjnego jest wadliwe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa zobowiązany jest tę wadliwość usunąć w oparciu o dowody znajdujące się w aktach administracyjnych. Tymczasem Minister Budownictwa rozpatrujący odwołanie uznając słusznie, że orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. uznające bezskuteczność wniesionych przez Z. W. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej przez Wojewodę [...] celem wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² jest niezgodne z obowiązującym prawem, uchylił je orzekając jednocześnie merytorycznie - poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Przy czym organ odwoławczy nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił zasadniczej w tej sprawie kwestii dotyczącej terminu doręczenia Z. W. tytułu wykonawczego, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ od daty jego otrzymania biegnie przewidziany w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów. Organ pierwszoinstancyjny bezpodstawnie, zdaniem Sądu przyjął, że tytuł wykonawczy został skarżącemu doręczony w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. w dniu przeprowadzenia czynności egzekucyjnych przez egzekutora. Tymczasem z protokołu tego wynika bezspornie, że skarżący nie był obecny przy tej czynności, przy czym nie był o terminie prawidłowo zawiadomiony, a jego [...] odmówiła przyjęcia tytułu egzekucyjnego oraz pisemnego powiadomienia o podjęciu czynności egzekucyjnych. Istotnym jest, że [...] skarżącego nie jest domownikiem, ponieważ nie mieszka w budynku oznaczonym nr [...], lecz w oddzielnym budynku oznaczonym nr [...], trudno zatem uznać, że informując matkę skarżącego o terminie egzekucji, skarżący został o podjętych czynnościach prawidłowo zawiadomiony. Natomiast w aktach przedmiotowej sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Jest jednak w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przez skarżącego protokołu z dokonanych czynności z dnia [...] czerwca 2006 r. W aktach sprawy brakuje także zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wzywającego go do wykonania obowiązku wydania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działki o nr [...], którego załącznikiem był również tytuł wykonawczy. W świetle powyższego trudno uznać, że pismo skarżącego Z. W. z dnia [...] lipca 2006 r., które zostało zarejestrowane w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...] lipca 2006 r. (bez adnotacji czy zostało złożone osobiście, czy też przez pocztę - brak koperty) zostało złożone w przewidzianym przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji terminie, czy też uchybiło temu terminowi. Takie braki w materiale dowodowym uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Dlatego też skład orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, co miało istotny wpływ wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy i przeprowadzić postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.