I SA/Wa 1960/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w części obejmującej punkty 2 i 3 osnowy decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. P. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania M. P., decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] uchylił pkt 3 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] i orzekł: "pkt 3. zobowiązać Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 2 - zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu"; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] maja 2007 r.: 1) orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha, na cel publiczny, budowę drogi krajowej Nr [...] - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy [...] - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową Nr [...] w miejscowości C., gmina G.; 2) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. P.; 3) zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. do wypłaty ustalonego w punkcie 2 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu; 4) stwierdził, że waloryzacja odszkodowania zostanie dokonana w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych na dzień zapłaty; 5) określił termin wydania nieruchomości Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w K. na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi; 6) stwierdził, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu nabytych praw w księdze wieczystej. Od powyższej decyzji, w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania M. P. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że proponowane przez organ odszkodowanie jest rażąco krzywdzące i naruszające prawo własności. Wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej wysokości odszkodowania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniósł, iż za sprzedaż przedmiotowej nieruchomość prywatni inwestorzy zaproponowali mu kwotę [...] zł za 1m2 działki powstałej z podziału działki nr [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił pkt 3 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] i orzekł: "pkt 3. zobowiązać Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 2 - zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu"; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K., reprezentujący Prezydenta Miasta K., działając na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), pismami z dnia 8 i 21 sierpnia 2006 r. złożył M. P. ofertę nabycia działki nr [...] o pow. [...] ha (doręczone stronie odpowiednio w dniach 10 i 23 sierpnia 2006 r.). Pismem z dnia 19 września 2006 r. wobec nieprzyjęcia oferty, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 27 września 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyznaczył M. P. termin do dnia 3 listopada 2006 r. na zawarcie umowy z Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg w K. w zakresie nabycia działki nr [...] dla realizacji celu publicznego - budowy drogi krajowej Nr [...] klasy GP - w granicach miasta K. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy pismem z dnia 8 listopada 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Organ wskazał, że przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po otrzymaniu operatu Wojewoda pismem z dnia 27 marca 2007 r. zawiadomił strony o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej. W dniu 24 kwietnia 2007 r. na rozprawie M. P. zapoznał się z operatem szacunkowym i nie wyraził zgody na sprzedaż działki za cenę określoną przez biegłego w operacie. Minister Budownictwa uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ wskazał, że analiza art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 134 ust. 1 i art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazuje, iż podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg krajowych stanowi przede wszystkim wartość rynkowa nieruchomości. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. w art. 151 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy". Organ zauważył, że uszczegółowienia powyższych założeń dokonują przepisy wykonawcze o jakich mowa w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. W ocenie Ministra, zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cech rynkowych opisujących nieruchomość i obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata (standard III.7 - Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego). Minister ustalił, że biegły rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości, oparł się na zestawieniu 21 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym, w celu pozyskania tych nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Transakcje te dokonane były w terminie od miesiąca września 2005 r. do miesiąca grudnia 2006 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Biegły wyznaczył wartość 1 m2 nieruchomości na kwotę [...] zł i stosownie do powierzchni nieruchomości ustalił ostateczną wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Dokonując analizy wykonanej wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości Minister stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie zawiera błędów. Organ podkreślił, że strona nie podjęła prób udowodnienia, iż wartość wywłaszczanej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego na własny wniosek. Subiektywne zaś przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska w zestawieniu z otrzymanymi przez stronę ofertami, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Przepisy rozporządzenia wykonawczego pozwalają bowiem przy dokonaniu wyceny na uwzględnienie tylko transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Minister zauważył, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Zgodnie zaś z przepisem art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Tak więc podmiotem uprawnionym do nabycia nieruchomości i zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K., nie zaś Miejski Zarząd Dróg wykonujący jedynie zadania w imieniu zarządcy drogi stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Stwierdził, że całe postępowanie administracyjne dotknięte było wadą, polegającą na nierównym traktowaniu go jako strony, o czym świadczy stwierdzenie Ministra, że "... strona nie podjęła prób udowodnienia, że wartość wywłaszczonej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego na własny wniosek". M. P. podał, że wartość rynkowa nieruchomości winna być ustalona rzetelnie i w sposób określony przepisami prawa z uwzględnieniem wszystkich elementów mających wpływ na wysokość tego odszkodowania. Z cytowanego wyżej stwierdzenia organu wynika, iż w sprawie są wątpliwości w ustaleniu rzeczywistej wartości nieruchomości, a organ podjął próbę obciążenia kosztami skarżącego jako strony i poszkodowanego w sprawie. W ocenie M. P., praktyka wskazuje, że nawet gdyby została przedłożona organowi prywatna opinia, opłacona z własnych funduszy, to i tak nie byłaby wzięta pod uwagę. Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. skarżący uzyskał decyzje Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy nr [...], gdzie ustalono, szczegółowe warunki zagospodarowania terenu - przedmiotem inwestycji jest budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego (handel detaliczny artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi gastronomiczne, pokoje pod wynajem, mieszkanie dla jednej rodziny). Skarżący uważa, że przy takich możliwościach budowlanych w tym najbardziej atrakcyjnym punkcie K. wartość nieruchomości tj. działek budowlanych znacznie przekracza [...] zł za 1 m2. Operaty stanowiące podstawę do wyliczenia zostały więc sporządzone w sposób nieobiektywny dla potrzeb wywłaszczenia i zmierzający do pokrzywdzenia właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. W jego ocenie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. określa wartość rynkową nieruchomości, jako cenę możliwą do uzyskania. Rozbieżność zaś pomiędzy wartością określoną do wywłaszczenia a cenami faktycznymi (cenami transakcyjnymi) jest olbrzymia. Organ nie uwzględnił zatem zwyżki cen nieruchomości na rynku z ostatniego roku, a powszechnie wiadomo, że ceny te w zależności od miejsca i przeznaczenia inwestycyjnego wzrosły od 100 do 400%. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 15 grudnia 2006 r., ponieważ zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe i przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jego brzmieniu przed zmianą. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma zagadnienie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem skarżący koncentruje swoje zarzuty na tej części kwestionowanych rozstrzygnięć, które dotyczą wysokości przyznanej kwoty pieniężnej za wywłaszczoną nieruchomość. Z przepisu art. 18 ust 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zważyć należy, że z art. 89 § 2 KPA wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ administracji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ze względu na treść powołanego art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wymagającego udziału rzeczoznawcy w procesie ustalania wysokości odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy i ustalenia odszkodowania, jest obowiązkowe (art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 90 § 2 KPA organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, a także świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę. Ma to zapewnić, stosownie do art. 95 § 1 KPA, prawo do składania przez strony wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. W niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania Wojewoda Świętokrzyski przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak nie wezwał na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego nie można uznać za bezzasadny zarzut skarżącego odnoszący się do sposobu sporządzenia operatu oraz określonej w nim wartości nieruchomości, skoro nie stworzono możliwości wyjaśnienia tych zagadnień w toku rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Nie można także pominąć, że strona miała prawo do bezpośredniej konfrontacji z biegłym i uzyskania od niego odpowiedzi np. na pytanie o powody nieuwzględnienia w operacie szacunkowym cen nieruchomości z początku 2007 r., które - zdaniem skarżącego – wzrosły w tym roku w zakresie od 100 do 400 %, co zarzuca w skardze. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Omawiane wady postępowania skutkują bezpośrednio naruszeniem art. 90 § 2 KPA, a w dalszej konsekwencji naruszeniem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona stronie na rozprawie przez rzeczoznawcę, który nie miał możliwości zapoznania się z zastrzeżeniami wywłaszczanego odnoszącymi się do ceny nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym. Skutkiem tego doznała uszczerbku zarówno zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 KPA), jak i zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Świętokrzyskiego podlegały uchyleniu. Poza tym nie można się zgodzić z Ministrem, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2007 r., w zakresie w jakim dotyczyła ona pkt 3 osnowy wymagała wydania przez organ wyższego stopnia decyzji reformatoryjnej. Trzeba bowiem zauważyć, że kwestia osoby zobowiązanej do wypłaty odszkodowania i terminu jego zapłaty nie została wskazana przez ustawodawcę jako element składowy decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W zakresie dotyczącym odszkodowania decyzja ta winna zawierać jedynie ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 tej ustawy). Punkt 3 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nie mógł więc stanowić elementu rozstrzygnięcia, lecz mógł mieć charakter informacyjny (pouczenie), skoro tryb wypłaty odszkodowania (określenie podmiotu zobowiązanego, terminu wypłaty odszkodowania) wynika wprost z przepisów prawa. Błąd tego rodzaju nie mógł być więc skorygowany przez organ wyższego stopnia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, lecz poprzez podanie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej prawidłowego trybu wypłaty odszkodowania. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że decyzja Ministra Budownictwa budzi wątpliwości, co do zakresu rozstrzygnięcia. Organ naczelny uchylając i następnie zmieniając pkt 3 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części wyszedł poza przedmiot zaskarżenia wskazany w odwołaniu. Z treści odwołania M. P. z dnia 5 czerwca 2007 r. wynika bowiem, że strona wyraża niezadowolenie i podnosi zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, lecz kwestionuje ją tylko w części dotyczącej odszkodowania. Skoro zatem decyzja wywłaszczeniowa miała charakter podzielny co do rozstrzygnięcia, a strona zaskarżyła decyzję Wojewody Świętokrzyskiego tylko w części dotyczącej odszkodowania, to za zbędne należało uznać utrzymanie tej decyzji przez organ wyższego stopnia w pozostałej części, a więc również w części dotyczącej wywłaszczenia. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 KPA, natomiast decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2007 r. z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 7, art. 89 § 2, art. 90 § 2, art. 95 § 1 KPA i art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.