I SA/Wa 1961/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart NSA Cezary Pryca Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oddala skargę. I SA/Wa 1961/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w części, w której decyzja ta stwierdzała nieważność trzech decyzji Dyrektora Służby Więziennej w [...] tj.: - z dnia [...] czerwca 1998 r. o przyznaniu J. R. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości maksymalnej [...] złotych - z dnia [...] grudnia 1999 r. o ustalającej kwotę przysługującej w/wpomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] złotych i ustalającej realizację tej pomocy w kwotach częściowych wypłacanych corocznie oraz ustalającej realizację tej pomocy w roku 1999 w kwocie [...] złotych, -z dnia [...] września 2000 r. - ustalającej realizację przyznanej J. R. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w roku 2000 w kwocie [...] złotych w części zaś, w której decyzja organu I instancji zobowiązywała J. R. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w [...] nienależnie pobraną pomoc finansową w wysokości [...] złotych – uchylił w/w decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2001 r. stwierdził nieważność opisanych na wstępie decyzji Dyrektora Okręgowego Służb Więziennej w [...], gdyż uznał, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie została spełniona dyspozycja § 4 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedl. Nr 4, poz. 50), ponieważ J. R. nie zainwestował własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego w wysokości co najmniej 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. Ponadto - co wynikało z uzasadnienia decyzji organu I instancji -stwierdzono również rażące naruszenie § 3 zarządzenia - aczkolwiek nie wymieniono tego przepisu wprost - gdyż w dniu przyznania pomocy finansowej J. R. posiadał samodzielny lokal mieszkalny, zgodny z należną powierzchnią mieszkalną w miejscowości pełnienia służby. Decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej zaskarżył zainteresowany, który w piśmie zatytułowanym "Odwołanie" wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa - przepisów art. 7, 32, 87,93 ust. 2 i art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 157 ust. 2, art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona podniosła również brak podstawy prawnej do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej, jak również nie zapewnienie jej udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując treść powyższego pisma Minister Sprawiedliwości uznał, je za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stojąc na stanowisku, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie w trybie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie mógł orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Rozpoznając zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister - odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności wymienionych na wstępie decyzji - stwierdził, że podstawą prawną wydania decyzji przez Dyrektora Generalnego były nie przepisy Konstytucji, lecz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie jednak od tego wskazano, iż decyzja ta nie jest sprzeczna z przepisami art. 7, 32, 87,93 ust. 2 i art. 241 ust. 6 Konstytucji i z wynikającymi z nich zasadami konstytucyjnymi. W szczególności podniesiono, iż przepisy art. 87,93 i 241 Konstytucji nie spowodowały utraty mocy obowiązującej, wskazanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., które obowiązywało do dnia 29 września 2003 r., to jest do dnia wejścia w życie, uchylającego powyższe zarządzenie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Wskazano też, iż art. 75 ust. l ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) nie spowodował utraty mocy obowiązującej zarządzeń ministrów wydanych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, na podstawie upoważnienia ustawowego. Powyższe zaś zarządzenie zostało wydane z takiego upoważnienia (art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r.. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Minister nie podzielił również zarzutów odwołującego się dotyczących naruszenia przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym przepisy k.p.a. nie przewidują szczególnej formy prawnej zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo organ stwierdził, że w takiej sytuacji przyjmuje się za datę wszczęcia postępowania z urzędu dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ na zewnątrz w stosunku do strony. Zatem wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie i zawiadomienie strony o tym - wobec braku formalnego aktu wszczęcia postępowania - nastąpiło z dniem dokonania pierwszej urzędowej czynności organu wobec strony, a więc z dniem doręczenia stronie decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r. i dzień ten stanowi datę wszczęcia postępowania. Niezależnie od powyższego organ powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 324/98, LEX nr 44094 statuującego zasadę, że nie skutkuje uchyleniem decyzji, naruszenie prawa procesowego, polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, skoro skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Co do zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Minister podniósł, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], było tylko stwierdzenie czy decyzja te są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § l k.p.a., nie zaś także rozpatrywanie sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego (w niniejszej sprawie - sprawy przyznania uzupełniającej pomocy mieszkaniowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego). Dyrektor Generalny Służby Więziennej, działając zaś jako organ nadzoru, prawidłowo ustalił okoliczności prawne sprawy i stosownie do nich ocenił decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] pod kątem wystąpienia przesłanki nieważności z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. a biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ odwoławczy podzielił w tej materii w całości stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. W szczególności podniesiono, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego decyzje naruszały w sposób oczywisty i wyraźny przepisy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego - zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. była, przede wszystkim, oczywiście sprzeczna z treścią § 3 zarządzenia, gdyż nie spełniała wskazanego w nim warunku przyznania pomocy mieszkaniowej, to jest nieposiadania przez funkcjonariusza samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnego z należną powierzchnią mieszkalną w miejscowości pełnienia służby. J. R. -jak wynikało to ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - w dniu przyznania pomocy finansowej posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...], o powierzchni mieszkalnej 51,1 m2. Funkcjonariuszowi temu - zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy i § 5 cytowanego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. stosownie do jego stanu rodzinnego i przysługujących norm dodatkowych, przysługiwało 7 norm powierzchni mieszkalnej, co odpowiadało 49 m tej powierzchni. Przyznanie zatem J. R., będącemu posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią mieszkalną, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, było oczywiście sprzeczne z wymienionymi wyżej regulacjami prawnymi. Podniesiono również, że - niezależnie od tego, iż zainteresowanemu przyznano pomoc finansową, pomimo posiadania przez niego samodzielnego lokalu mieszkalnego – to przy wyliczeniu wysokości tej pomocy uwzględniono wartość samodzielnego lokalu mieszkalnego posiadanego przez niego, podczas gdy pomoc ta mogła być wyliczona jedynie stosownie do wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja była również oczywiście sprzeczna z § 4 ust. 3 zarządzenia, gdyż nie spełniała wskazanej w nim przesłanki przyznania pomocy mieszkaniowej jaką stanowiło zainwestowanie przez funkcjonariusza własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego, w wysokości co najmniej 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. W dniu wydania decyzji J. R. nie miał bowiem zainwestowanych własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego. Decyzja ta zawierała wprawdzie warunek zobowiązujący wnioskodawcę do zainwestowania własnych środków finansowych, ale warunek taki mógł być dodany do treści decyzji jedynie wówczas gdy znajdował oparcie w przepisach prawa. Przepisy w/w ustawy i zarządzenia nie przewidywały natomiast warunkowego przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej. Zatem decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. w sposób rażący naruszała prawo, poprzez działanie wbrew nakazom zawartym w § 3 i § 4 ust. 3 przedmiotowego zarządzenia poprzez przyznanie J. R. pomocy finansowej, pomimo, iż pomoc ta w ogóle mu nie przysługiwała. Decyzja zaś z dnia [...] grudnia 1999 r. powieliła powyższe naruszenie przepisu § 3 zarządzenia. Natomiast decyzja z dnia z dnia [...] września 2000 r. była decyzją wykonującą poprzednie decyzje i będąc ściśle z nimi związaną powielała także zawarte w nich naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto Minister zauważył, że wszystkie wyżej wymienione decyzje rażąco naruszały również art. 90 ust. l ustawy stanowiący, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem prowadzić do ponownego udzielenia kolejnej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który już z niej uprzednio korzystał, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i stosownie do przysługujących mu wówczas norm powierzchni mieszkalnej, z pominięciem zasady, uszczegółowionej w przepisie zawartym w akcie wykonawczym, iż w takiej sytuacji należy mu się jedynie uzupełniająca pomoc finansowa uwzględniająca normy wynikające z różnicy uprawnień. Odnosząc się zaś do punktu 2 decyzji organu I instancji Minister przychylił się do odwołania J. R. w zakresie, w jakim podniósł on brak podstawy prawnej do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej i w związku z tym uchylono w/w decyzję w części, w której orzeczenie to zobowiązywało J. R. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w [...] nienależnie pobranej pomocy finansowej w wysokości [...] zł i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu centralnego decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w części dotyczącej punktu drugiego dotyczyła bowiem sprawy z zakresu stosunków cywilnoprawnych a zatem stanowiła przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący domagał się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W szczególności w skardze zarzucono, że brak było podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowych decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] bowiem zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 1997 r. posługuje się pojęciem należnej powierzchni użytkowej a nie mieszkalnej, którym to termin został użyty przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a ponieważ - zdaniem skarżącego - w dacie przyznawania pomocy finansowej dysponował on lokalem o powierzchni użytkowej wynoszącej tylko 71,16 m kw. choć przysługiwało mu prawo do posiadania takiej powierzchni w rozmiarze 116,20 m kw, tym samym miał on prawo do otrzymania pomocy finansowej. Ponadto skarżący wywodził, że decyzje z dnia [...] grudnia 1999 r. i [...] września 2000 r. zostały wydane w sytuacji, gdy zostały przez niego zaangażowane już środki własne a ponadto występował ono przyznanie dalszej pomocy finansowej w oparciu o przepis § 4 cytowanego zarządzenia a nie pomocy uzupełniającej na zasadzie § 8 i 9 w/w aktu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co w konsekwencji prowadziło do jej oddalenia. Oceniając bowiem zgodność zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości Sąd nie dopatrzył się uchybień, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącym, że okoliczność, iż przepis art. 85 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o Służbie Więziennej posługuje się terminem powierzchni mieszkalnej ( pojęcie to występuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i posiadając lokal odpowiedni pod względem takiej powierzchni, skarżący nie był uprawniony do otrzymania pomocy), zaś w cytowanym zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości stosowane jest określenie powierzchni użytkowej (pod względem tego rodzaju powierzchni skarżący był z kolei uprawniony do uzyskania pomocy), fakt ten nie podważał jednak legalności przedmiotowej decyzji. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że skarżący – ze względu na wielkość posiadanej poprzednio powierzchni użytkowej (71, 16 m kw.) spełniał warunki do przyznania mu pomocy finansowej (przysługiwało mu 116, 20 m kw.) to i tak ze względu na inne, rażące naruszenia prawa spowodowane decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., orzeczenie to należało wyeliminować z obrotu prawnego, co uczyniły decyzje wydane w tej sprawie. Przede wszystkim wypada podnieść, że - zgodnie z regulacją zawartą w § 4 ust. 1 w/w zarządzenia - pomoc finansowa przysługująca funkcjonariuszowi Służby Więziennej winna być przyznana w wysokości odnoszącej się do wartości nabywanego lokalu, podczas ,gdy przyznana decyzją z 1998 r. pomoc finansowa, wyliczona została w odniesieniu do wartości posiadanego przez skarżącego dotychczas mieszkania. Ponadto warunkiem przyznania tej pomocy było zaangażowanie w nową inwestycję przez beneficjenta środków własnych w rozmiarze 20% wartości uzyskiwanego lokalu (§ 4 ust. 2 zarządzenia), zaś w dacie wydawania decyzji w sprawie pomocy z 1998 r. J. R. warunku tego nie spełniał. Wspomniana decyzja dodatkowo także nakłada na skarżącego obowiązek zaangażowania w przyszłości wspomnianych własnych środków w całość przedsięwzięcia w sytuacji, gdy żaden przepis obowiązującej w 1998 r. regulacji prawnej w zakresie przyznawania pomocy finansowej funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie stanowił podstawy prawnej do nałożenia w decyzji o przyznaniu takiej pomocy dodatkowych zobowiązań czy warunków, Składniki decyzji administracyjnej zostały wymienione w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji a także, gdy w stosunku do decyzji może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego – dodatkowe pouczenie. Wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 107 § 2 k.p.a. - decyzja może zawierać i inne składniki niż wyżej wymienione, ale jedynie wówczas, gdy przepisy odrębne tak stanowią. W omawianej zaś sytuacji, żaden przepis nie przewidywał takiej możliwości tj: by realizacja już przyznanej decyzją pomocy finansowej funkcjonariuszowi Służby Więziennej była uzależniona od zaangażowania przez niego w przyszłości wspomnianych wyżej własnych środków. Wskazane wadliwości decyzji z 1998 r. dowodzą tego, że decyzja ta naruszyła zarówno przepis art. 107 §1 i 2 k.p.a. oraz przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej a także w/w wymienione przepisy cytowanego zarządzenia wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej i stanowiącego w dacie [...] czerwca 1998 r. źródło powszechnie obowiązującego prawa (vide: uchwał Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05 OSNKW 2005/9/174). Zaznaczyć przy tym należy, że naruszone decyzją z 1998 r. przepisy prawa – w odróżnieniu od podniesionej w skardze kwestii różnicy pojęć, jakimi posługiwała się ustawa (powierzchnia mieszkalna) i wydane na jej podstawie zarządzenie (powierzchnia użytkowa) - były czytelne i nie budziły wątpliwości co do zawartej w nich treści a zatem - w ocenie Sądu - organy prawidłowo orzekły o stwierdzeniu nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. na zasadzie przepisu art., 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy także podzielić pogląd, iż późniejsze decyzje, przyznające skarżącemu już raz przyznaną pomoc finansową, były także wadliwe. Skoro bowiem decyzją z 1998 r. orzeczono już raz o przyznaniu pomocy finansowej dla J. R., to brak było podstaw prawnych do rozstrzygania o tym samym roszczeniu po raz drugi. W treści decyzji zarówno z dnia [...] grudnia 1999 r. jak i [...] września 200r. jest wyraźne nawiązanie do decyzji z 1998 r., gdyż stwierdza się w nich, że obecnie wydawane decyzje są z nią zgodne. Okoliczność ta dobitnie dowodzi, że decyzje z 1999 r. i 2000 r. dotyczą tego samego( już wcześniej przyznanego świadczenia). W związku z tym decyzje te podlegały stwierdzeniu nieważności, gdyż dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a.). W treści obu w/w decyzji przewijają się sformułowania o realizacji decyzji o pomocy finansowej. Z uwagi na to, gdyby nawet przyjąć, że decyzje z 1999 r. i 2000 r. są innymi decyzjami od decyzji z 1998 r. bo dotyczą nie "przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi" a odnoszą się do " realizacji decyzji przyznającej taką pomoc" to z kolei – z uwagi na regulację prawną zawartą w ustawie o Służbie Więziennej – która nie zawiera podstawy prawnej do wydania takiego rodzaju decyzji – należałoby przyjąć, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 2 k.p.a.) i także z tego powodu winno stwierdzić się ich nieważność. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.