I SA/Wa 1961/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. nr DO.1.7614.486.2020.MW Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2020 r. nr WS-IV.7533.1.1578.2019.AM, stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 19 lutego 2020 r. nr WS- IN/.7533.1.1578.2019.AM, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Kraków (jako miasto na prawach powiatu), prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0032 ha (powstała z podziału działki nr [...] ), objętej księgą wieczystą nr [...] , zajętej pod drogę powiatową nr [...] , ulicę [...] w [...] . Od powyższej decyzji odwołania złożyli Z. G. , A. W. i M. W. . Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie jej właścicielami są: A. W. , Z. G. , M. W. , M. G., S. J., J. J., J. K., J. S., M. C., K. K., J. K., A. Z., U. W., A. L., P. W., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] . W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179), zgodnie z którą ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową; mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia 28 maja 2018 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 25 września 2018 r. pod nr [...], na której to mapie widnieje adnotacja geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę powiatową - ul. [...] w [...] , według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.; naniesienia na mapę zasadniczą z dnia 6 czerwca 2018 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. G. , na której to mapie widnieje adnotacja geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę powiatową - ul. [...] w [...] , według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Organ II instancji podkreślił, iż mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w trakcie postępowania zwrotowego dotyczącego działki nr [...] ustalono, że działka została zajęta na parking i wjazd do placu handlowego, Minister wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem-i zabezpieczaniem ruchu. Organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym co ustalono na podstawie: fragmentu wiosennego przeglądu stanu technicznego ulic z 1990 roku, z którego wynika, że w 1990 r. dokonywano przeglądu stanu technicznego oraz remontu ul. [...] w [...] ; oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., zgodnie z którym działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg. Minister wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przed podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Ponadto, władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Wobec powyższego Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Odnosząc się do kwestii odszkodowania organ wskazał, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. G. podnosząc, że decyzje obu organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie równe traktowanie stron wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179), zgodnie z którą ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie w związku z tym, że droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Bezspornym jest też to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność osób fizycznych, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy powołał się na następujące środki dowodowe: mapę z projektem podziału nieruchomości z dnia 28 maja 2018 r. sporządzoną przez geodetę uprawnionego A. G. , przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 25 września 2018 r. pod nr [...], na której to mapie widnieje adnotacja geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę powiatową - ul. [...] w [...] , według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., naniesienie na mapę zasadniczą z dnia 6 czerwca 2018 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego A. G. , na której to mapie widnieje adnotacja geodety, z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę powiatową - ul. [...] w [...] , według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., fragment wiosennego przeglądu stanu technicznego ulic z 1990 roku, z którego wynika, że w 1990 r. dokonywano przeglądu stanu technicznego oraz remontu ul. [...] w [...] , oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., zgodnie z którym działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg. Odnosząc się do tej kwestii, na wstępie wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są znajdujące się w aktach sprawy, wyżej opisane dokumenty mapowe. Z ich porównania wynika, że na przestrzeni lat stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie. W dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość na spornym odcinku zajęta była pod parking i wjazd na plac handlowy, a zatem znajdowała się w granicach pasa drogowego. Powyższe dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną we wspomnianej dacie, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Tym bardziej, że skarżący poza ogólnie sformułowanym zarzutem niepoczynienia przez organy szczegółowych ustaleń w tym zakresie, sam nie wykazał by sposób zagospodarowania nieruchomości przedstawiał się odmiennie, niż przyjęły organy i co potwierdzają przywołane wyżej dowody. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09 (wszystkie cytowane orzeczenia publik. CBOSA). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. A zatem zasadnie organy orzekające przyjęły, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro działka objęta zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej – wojewódzkiej nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na sporną działkę. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władająca nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że w niniejszym postępowaniu organ administracji zobowiązany był również do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącemu odszkodowania należy wyjaśnić, że kwestia przyznania odszkodowania za utraconą własność nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... rozstrzygana jest w odrębnym trybie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.