I SA/Wa 1963/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewid. [...] obr. [...], stanowiących działki nr A i B. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie przez Gminę O. nieodpłatnie prawa własności m.in. działek nr A i B. H. G. wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i wskazał, że skomunalizowane działki zostały powiększone kosztem działki nr C, stanowiącej własność wnioskodawcy, której powierzchnia uległa zmniejszeniu z [...] ha do [...] ha. Skomunalizowane działki nie stanowiły ponadto nigdy drogi i do dnia dzisiejszego są one uprawiane przez wnioskodawcę. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. i wskazał, że wszczęcie tego postępowania może nastąpić na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa". Stroną postępowania komunalizacyjnego są natomiast Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności skomunalizowanego mienia. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast żadnego dokumentu świadczącego o tytule prawnym do działek nr A i B, a zatem nie posiada legitymacji do wystąpienia w przedmiotowej sprawie jako strona. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiada jedynie tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr C i brak jest podstaw do przyjęcia, że powierzchnia tej działki uległa zmniejszeniu na rzecz powierzchni działek skomunalizowanych. Wypis z rejestru gruntów obrazujący stan działki nr C wskazuje, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta posiadała niezmienioną powierzchnię [...] ha. Z wyjaśnień Starosty Powiatu w [...] z dnia 2 listopada 2011 r. wynika ponadto, że zmiana powierzchni działek nr A, C i B nastąpiła dopiero w 1997 r., w ramach odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu [...], na podstawie zarządzenia nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Powyższa okoliczność miała zatem miejsce po komunalizacji z mocy prawa tj. po dniu 27 maja 1990 r. i po wydaniu decyzji Wojewody [...]. Organ wskazał, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następują z dniem 27 maja 1990 r. i mogą dotyczyć składników w ich stanie faktycznym, tj. granicach oraz oznaczeniu ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Zarzuty wnioskodawcy dotyczące pomniejszenia działki nr C na rzecz działek skomunalizowanych mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania rozgraniczeniowego, nie mogą być natomiast rozstrzygane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Mając zatem na uwadze, że H. G. nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i obecnie, organ uznał, że nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Chodzi tu o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes ten musi mieć przy tym charakter realny w danej dacie – w postępowania komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy wnioskodawca posiadając tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr C, żąda stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie działek nr A i B. Dodatkowo wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wskazuje, że nieruchomość wnioskodawcy posiadała powierzchnię [...] ha, a zmiana jej powierzchni nastąpiła dopiero w 1997 r. w ramach odnowienia operatu ewidencji gruntów. Skoro zatem powyższa okoliczność miała miejsce po komunalizacji z mocy prawa tj. po dniu 27 maja 1990 r. i po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, to trudno uznać, że wnioskodawca posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że nie posiada kompetencji do orzekania co do okoliczności zmiany powierzchni działek. Zarzuty dotyczące pomniejszenia działki nr C na rzecz działek skomunalizowanych mogą być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Kluczowym jest jednak, że zmiana granic ww. działek nastąpiła po dacie komunalizacji, co ma zasadnicze znaczenie w kwestii oceny legalności decyzji Wojewody [...]. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 17 stycznia 2013 r., wniósł H. G. wnosząc o uchylenie postanowienia I i II instancji i wskazał, że swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ kwestionowana przez niego w trybie nadzorczym decyzja w sposób niekorzystny wpłynęła na wykonywanie przez niego prawa własności do działki nr C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Za trafne należało uznać stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 kpa. Przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego sferę prawną. Zgodnie z kolei z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06). Wskazać przy tym należy, że to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. naruszała jego prawa rzeczowe do działek nr A i B. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, H. G., zarówno w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu 17 sierpnia 2011 r.) oraz w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonych jako działki nr A i B. W aktach postępowania znajduje się natomiast wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 27 maja 1990 r., z którego wynika, że właścicielem działek nr A i B w tej dacie był "Skarb Państwa Polskiego", natomiast władającym Urząd Gminy w O. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika również, że H. G. posiada jedynie tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr C. Skarżący swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności komunalizacyjnej upatruje natomiast w fakcie pomniejszenia powierzchni działki stanowiącej jego własność, na rzecz działek skomunalizowanych o nr A i B, twierdząc że powierzchnia ta zmalała z [...] ha do [...] ha. Wskazać jednak należy, że z akt sprawy nie wynika, aby na zmniejszenie powierzchni działki nr C wpływ miała komunalizacja działek nr A i B. Wręcz przeciwnie, na dzień komunalizacji, tj. dzień 27 maja 1990 r. działka nr C posiadała niezmienioną powierzchnię [...] ha, co wynika ze stosownego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych. W piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. nr [...] Starosta Powiatu w [...] wskazał ponadto, że zmiana powierzchni działek nr A, C i B nastąpiła dopiero w 1997 r., w ramach odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu [...], na podstawie zarządzenia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...]. Powyższa okoliczność miała zatem miejsce po komunalizacji z mocy prawa tj. po dniu 27 maja 1990 r. i już po wydaniu decyzji Wojewody [...]. Z kolei, jak trafnie wskazał organ, skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następują z dniem 27 maja 1990 r. i mogą dotyczyć składników w ich stanie faktycznym, tj. granicach oraz oznaczeniu ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, iż skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanych działek – nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interesu prawnego skarżącego nie można wywodzić również z powołanego w skardze przepisu art. 140 kodeksu cywilnego, bowiem przepis ten odnosi się do ochrony prawa własności, a prawo to w świetle obowiązujących w tej sprawie przepisów przysługuje Gminie O. Podnoszona natomiast przez skarżącego kwestia wystąpienia do Sądu Rejonowego w B. z wnioskiem o zasiedzenie m.in. działki nr B, wskazuje jedynie na jego interes faktyczny w postępowaniu nadzorczym, wynikający z faktu władania przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego. Istotnym jest, że na dzień rozpatrywania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnymi dokumentami, w tym stosownym postanowieniem sądu powszechnego o nabyciu w drodze zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że ani organ administracji państwowej, ani też sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania tego zagadnienia. Roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, jak kwestia zasiedzenia nieruchomości, mogą być bowiem dochodzone jedynie w postępowaniu cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym. Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo zatem uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nie mogło być wszczęte na wniosek H. G., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 kpa. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 kpa – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.