I SA/Wa 1964/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...] odpowiednio uregulowanych w KW nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta [...] przeszły na własność Gminy [...], a w dniu [...] kwietnia 1950 r. tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego). Objęcie ww. gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], zatem termin do złożenia wniosku upływał [...] lutego 1949 r. Z akt własnościowych wynika, że dawny właściciel nie złożył stosownego wniosku w trybie przepisów ww. dekretu. Z upływem terminu na złożenie wniosku dekretowego wygasło uprawnienie do uzyskania w trybie dekretu prawa wieczystego użytkowania. W tej sytuacji Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1954 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. nr [...], odmówiło przyznania dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości oznaczonej jako hip. [...] oraz stwierdziło, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Z.S., M.S. i A.S. pismem z [...] lipca 1985 r. wystąpili o odszkodowanie za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] sierpnia 1987 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania. SKO w [...] wskazało, że w dniu [...] sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którą z dniem jej wejścia w życie wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami w których liczba izb nie przekracza [...], a także domami, w których przed [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogli zgłosić w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Organ zaznaczył, że niniejszej sprawie w terminie do [...] grudnia 1988 r. wniosek o oddanie ww. gruntów w użytkowanie wieczyste nie został złożony przez spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Dopiero w piśmie z [...] marca 1990 r., złożonym [...] marca 1990 r., Z.S., M.S. i A.S. wystąpili o zwrot nieruchomości. Urząd Dzielnicy Gminy [...] decyzją z [...] lipca 1992 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu, uzasadniając, że wniosek został zgłoszony po upływie terminu przewidzianego w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 1992 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że organ rozpatrzył jedynie wniosek z [...] marca 1990 r., pominięty natomiast został wniosek z [...] lipca 1985 r. w sprawie przyznania odszkodowania. W tej sytuacji Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił J.S., P.S., I.S. i J.S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]). J.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza [...] oraz domami, w których przed dniem [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Kolegium podkreśliło, że uprawnienia przewidziane w tym przepisie przysługują, gdy były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] powoduje, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie ww. dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Organ odwoławczy powołał wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/08 i zaznaczył, że z uwagi na fakt, że w terminie określonym w art. 214 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do dnia [...] grudnia 1988 r. wniosek o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste nie został złożony przez spadkobierców byłych właścicieli, brak było podstaw prawnych do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Kolegium zaznaczyło, że podnoszone w odwołaniu twierdzenia, że celem wniosku z [...] lipca 1985 r. było uzyskanie rekompensaty za przejętą nieruchomość w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w tym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, bowiem z treści tego pisma/wniosku wprost wynika, że wnioskodawcy proszą o "spowodowanie wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość przy ul. [...] ". Zdaniem organu treść wniosku z [...] lipca 1985 r. oraz pisma z [...] marca 1990 r. nie wymagają dodatkowej interpretacji bowiem z ich brzmienia wprost wynika, że zawierają one inne żądania. J.S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) poprzez: - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że skarżący wniosek o zwrot nieruchomości złożył po terminie, - niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie poprzez wadliwą interpretację wniosku z [...] lipca 1985 r., bez odniesienia się do intencji wnioskodawców i dowolne uznanie, że celem wniosku było uzyskanie rekompensaty za przejętą nieruchomość, - nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu twierdzeń i zarzutów, w szczególności do kwestii zasad interpretacji treści wniosków składanych przez strony w kontekście treści ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i przewidzianych przez tą ustawę sposobów rekompensaty dla właścicieli nieruchomości; b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy; c) art. 8 i 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez uznanie, że wniosek stron z [...] lipca 1985 r. nie był wnioskiem złożonym w oparciu o przepisy tej ustawy; b) art. 214 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i uznanie, że skarżący złożył wniosek o zwrot nieruchomości po terminie. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie postanowieniem z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1964/17 zawiesił postępowanie sądowe, a następnie postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej zobowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 kpa). Musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Przestrzeganie ww. zasad polega w szczególności na dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej woli podmiotu żądającego wszczęcia postępowania i dokonaniu prawidłowej kwalifikacji tego żądania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do opisanego wyżej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) uznały, że wniosek następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, został złożony po terminie określonym w art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu [...] grudnia 1988 r. Jak wskazano objęcie gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], zatem termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., upływał w dniu [...] lutego 1949 r. Z akt własnościowych wynika, że dawny właściciel nie złożył stosownego wniosku w trybie przepisów ww. dekretu. Wniosek złożony natomiast został dopiero pismem z [...] marca 1990 r. Organy uznały jednocześnie, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek z [...] lipca 1985 r., złożony przez Z.S., M.S. i A.S. w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowił wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu objętego działaniem dekretu z 26 października 1945 r., lecz wniosek o odszkodowanie, co – zdaniem organów - jednoznacznie wynika z jego treści. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy istotnie wynika, że dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie złożył wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zauważyć jednak trzeba, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z [...] lipca 1985 r., którym wnioskodawcy wystąpili o "spowodowanie wypłacenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną przy ul. [...] (obecnie ul. [...])". Przedmiotowy wniosek – jak wynika z jego treści - złożony został w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). Powołana ustawa w art. 89 ust. 1 stanowiła zaś, że z dniem jej wejścia w życie (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, które były przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. Jednocześnie przepis ten wprowadził możliwość zgłoszenia do [...] grudnia 1988 r. wniosków o oddanie wymienionych w nim gruntów w użytkowanie wieczyste (art. 89 ust. 2). Możliwość wystąpienia z takim wnioskiem przewidziana następnie została w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. W ocenie Sądu okoliczność powyższa ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Z treści ww. wniosku z [...] lipca 1985 r. wynika wyraźnie, że wnioskodawcy powołali się na przepisy ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wskazując przy tym, że wniosek dotyczy nieruchomości objętej dekretem z dnia 26 października 1945 r. Powołana ustawa z 29 kwietnia 1985 r. jednoznacznie zaś stwierdzała, że prawa do odszkodowania wygasają i jedyną drogą uzyskania rekompensaty za przejęcie nieruchomości było złożenie wniosku (w terminie do [...] grudnia 1988 r.) o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie można zatem zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że treść ww. wniosku jest jednoznaczna i niebudząca wątpliwości. Skoro ustawa, na którą powołują się wnioskodawcy, nie przewidywała możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania (jak wskazano prawo do odszkodowania wygasło) to obowiązkiem organów było ustalenie czy intencją wnioskodawców było – jak przyjęły organy orzekające w sprawie – wszczęcie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość, czy też przyznanie prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 89 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zauważyć przy tym trzeba, że Prezydent [...] w decyzji z [...] listopada 1992 r. nr [...], uchylając decyzję Urzędu Dzielnicy Gminy [...] z [...] lipca 1992 r. nr [...] wskazał m.in., że wydając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu, organ pominął wniosek z [...] lipca 1985 r. Prezydent [...] zaznaczył jednocześnie, że w jego ocenie wniosek złożony został z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 82 ust. 2 (wcześniej art. 89 ust. 2) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że jednostronne zakwalifikowanie przez organy administracji wniosku z [...] lipca 1985 r. jako wniosku o przyznanie odszkodowania, bez dokładnego zbadania, co jest istotnie przedmiotem żądania wnioskodawców oraz przyjęcie, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożony został dopiero pismem z [...] marca 1990 r., narusza powołane wyżej przepisy kpa, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie i podejmie czynności celem wyjaśnienia jaki jest przedmiot żądania wniosku z [...] lipca 1985 r. złożonego przez poprzedników prawnych skarżącego, tj. czy jest to wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, czy też roszczenie o przyznanie odszkodowania. Organ uwzględni przy tym wyjaśnienia zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego z [...] czerwca 2014 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z [...] kwietnia 2014 r. do sprecyzowania przedmiotu żądania. Wystosowanie przez organ przedmiotowego wezwania potwierdza wątpliwości organu co do faktycznej intencji wnioskodawców. Dopiero po jednoznacznym rozstrzygnięciu tej kwestii organ we właściwym trybie przeprowadzi odpowiednie postępowanie administracyjne. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.