I SA/Wa 1965/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. nr KOC/2820/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 maja 2022 r. nr KOC/2820/Go/22 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z 30 marca 2022 r. nr [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek A. L. postępowania o przyznanie w trybie art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret warszawski" prawa użytkowania wieczystego do gruntu zamiennego względem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]) nieruchomość o pow. 634,50 m2, ozn. jako "Nieruchomość w m. [...]N [...]", objęta była działaniem przywoływanego wyżej dekretu i w dacie jego wejścia w życie zabudowana była budynkiem piętrowym, ośmioizbowym. Stanowiła wówczas własność J. L., po którym dziedziczyli Z. L. i B. L.po ½ części (post. SR dla Warszawy [...] z 19.09.1991 r. II [...]).. Spadkobiercy ci aktem notarialnym z 15 czerwca 1999 r. Rep. [...]przelali nieodpłatnie wynikające z dekretu prawa na rzecz A. L. Były właściciel nieruchomości nie złożył w trybie art. 7 dekretu warszawskiego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Z tego powodu Prezydium Rady Narodowej w m. [...] orzeczeniem administracyjnym z 31 stycznia 1955 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 kwietnia 1955 r. nr [...], odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi owego prawa. Orzeczenia te stanowiły przedmiot postępowania nadzorczego, po przeprowadzeniu którego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 30 listopada 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z 31 marca 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Wniesiona zaś na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2003 r. I SA/Wa 2196/05. A. L. wnioskiem z 18 lipca 2018 r. powołując się na art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, wystąpił o przyznanie mu prawa własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej odpowiadającej wartości nieruchomości przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent m. [...] decyzją z 30 marca 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 maja 2022 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania, wskazując, że wobec niezłożenia przez byłego właściciela wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przewidziane w art. 7 ust. 4 tego dekretu uprawnienie do ubiegania o przyznanie nieruchomości zamiennej nigdy nie powstało. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku nieuwzględniania wniosku, gmina zaoferuje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Aby zatem aktualne stało się zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego, musi uprzednio zostać negatywnie rozstrzygnięty wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu przejętego przez Państwo w trybie dekretu. Taka zaś sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie A. L.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego przez bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość zamienna może zostać przyznana wyłącznie w przypadku uprzedniego wydania decyzji odmownej z przyczyn określonych w ust. 2 art. 7 dekretu warszawskiego. Skarżący podkreślał, że art. 7 ust. 2 zawiera jedynie pozytywne przesłanki uwzględnienia wniosku. Nie sposób zatem oceniać, by dany wniosek mógł zostać nieuwzględniony z przyczyn określonych w tym przepisie. Niezależnie od powyższego wywodził, że wykładnia art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego powinna być dokonywana zgodnie z aktualnymi wartościami aksjologicznymi polskiego systemu prawnego. Tym samym przy jego interpretacji (a także posiłkowo przywoływanych przez organy administracji art. 82 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. z 1991, Nr 30, poz. 127) nie można interpretować w oderwaniu od brzmienia art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W dalszej kolejności podkreślał, że art. 7 dekretu wyraźnie różnicuje dwie sytuacje, w których dotychczasowy właściciel nie otrzymywał gruntu w wieczystą dzierżawę. Jest to nieuwzględnienie wniosku (z jakichkolwiek przyczyn) oraz niezłożenie takiego wniosku (ust. 4 i 5). Wykładnia przywołanych przepisów musi prowadzić do wniosku, że w kategorii "nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn" mieści się każda przyczyna, która nie jest niezłożeniem wniosku. Nie można przy tym przyjąć, by jego sytuacja zawierała się w kategorii "niezłożenia wniosku", gdyż organ związany jest prawomocnymi decyzjami administracyjnymi wydanymi uprzednio i przywołanymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W tym aspekcie wskazywał na orzeczenia dekretowe wydane w 1955 r, których fakt wydania świadczyć ma, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony. Stąd wywodził, że przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o nieruchomość zamienną, gdyż wygaszone zostały roszczenia odszkodowawcze, a więc takie roszczenia pieniężne, które zostały ustalone, ale nie zostały wypłacone. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o przyznanie w trybie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, odpowiadającego wartości nieruchomości objętej działaniem dekretu położonej przy ul. [...] (d. [...]) w [...], była konstatacja organów, że przewidziane w tym przepisie uprawnienie w odniesieniu do byłych właścicieli (ich następców prawnych) nigdy nie powstało, a w aktualnym stanie prawnym brak jest materialnoprawnych podstaw do uwzględnienia takiego żądania, co prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Stanowisko to Sąd podziela. Ww. przepis stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Użyte w redakcji przepisu sformułowanie "nieuwzględnienie wniosku" odnosi się do wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a wiec wniosku o przyznanie na gruncie objętym działaniem dekretu jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (późniejszego prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), dla złożenia którego ustanowiony został sześciomiesięczny termin od objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę. Z treści art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, wynika zatem, że warunkiem koniecznym dla zaktualizowania się uprawnienia do uzyskania prawa do nieruchomości zamiennej, jest złożenie wniosku dekretowego i jego negatywne rozpoznanie. Niezłożenie wniosku, względnie niezłożenie go w terminie określonym w dekrecie, powoduje zatem, że uprawnienie to się nie aktualizuje i wobec materialnoprawnego charakteru ww. terminu zaktualizować się już nie może. Brak uprawnienia, którego realizacja mogłaby się dokonać w trybie postępowania administracyjnego oznacza pierwotną bezprzedmiotowość prowadzonego w tym względzie postępowania. Jeśli więc takie zostało wszczęte, podlegać musi umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy wszak do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akta archiwalnych, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, do gruntu nieruchomości przy d. ul. [...]– wbrew temu co sugeruje skarżący - przez byłego właściciela tej nieruchomości (osoby jego prawa reprezentujące) nie został złożony. Wynika to zarówno z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z 31 stycznia 1955 r. nr [...], gdzie explicite wskazano, że przyczyną odmowy przyznania prawa na rzecz byłego właściciela jest niezłożenia przez niego wniosku, jak również pisma ww. organu z 14 listopada 1958 r., kierowanego do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (nr [...]), gdzie podano, że ze względu na fakt niezłożenia wniosku ww. orzeczenie skierowano do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Urzędu Likwidacyjnego. W tym stanie rzeczy wnioskowanie skarżącego, że skoro takie orzeczenie zostało wydane, musiało to nastąpić w następstwie rozpoznania wniosku, nie tylko nie znajduje oparcia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, ale wręcz jest z nim sprzeczne. Ubocznie jedynie warto zauważyć, że nawet gdyby czysto hipotetycznie założyć, że taka sytuacja jak wskazuje skarżący w rzeczywistości miała miejsce, to uprawnienie danego właściciela i jego następców prawnych przewidziane w art. 7 ust. 4 dekretu, wygasłoby z dniem 1 sierpnia 1985 r., a to wobec wygaszenia go z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 82 ust. 1 wg numeracji ustalonej w tekście jednolitym z 1991 r.). W konsekwencji w myśl obowiązującej w procedurze cywilnej zasadzie nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (nikt nie może przekazać więcej praw niż sam posiada) nie mogłoby być przeniesione na skarżącego przez spadkobierców byłego właściciela aktem notarialnym z 15 czerwca 1999 r. Uprawnienie przewidziane w art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji także roszczenie o jego realizację, w sensie prawnym wówczas wszak nie istniało. To również musiałoby prowadzić do umorzenia obecnie prowadzonego postępowania o przyznanie nieruchomości zamiennej. Podnoszony z kolei przez skarżącego argument, że wygaszeniu uległy jedynie "roszczenia pieniężne, które zostały ustalone, ale nie zostały wypłacone", nie znajduje żadnego oparcia w treści normatywnej art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., który wprost stanowił, że "z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...)". Fakt, że prawo do odszkodowania miałoby być realizowane w formie rzeczowej, nie pozbawia odszkodowawczego charakteru roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 dekretu. Nie jest bowiem tak, że o odszkodowaniu można mówić jedynie w odniesieniu do kompensacji utraconego prawa w formie świadczenia pieniężnego. Rzeczowa forma realizacji roszczenia odszkodowawczego przewidziana jest także w aktualnie obowiązujących przepisach (vide art. 131 ust. 1, art. 215 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Niezależnie od powyższego skarżący nie mógłby być uznany w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za "uprawnionego", do uzyskania nieruchomości zamiennej, także w sytuacji, gdyby przewidziane w tym przepisie roszczenie nie wygasło. Nie jest bowiem byłym właścicielem gruntu nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani jego spadkobiercą, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego wykładanego w powiązaniu z art. 7 ust. 1 dekretu. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca jego przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa wywodzi on z umowy nieodpłatnego przelewu praw wynikających z dekretu zawartej 15 czerwca 1999 r. Jak natomiast przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64) "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Jakkolwiek uchwala ta odnosi się do uprawnienia odszkodowawczego dochodzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażony w niej pogląd zachowuje w ocenie Sądu swoją aktualność także w sprawie roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w dekrecie warszawskim, które nie zostały wygaszone w oparciu o art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., tj. takich które zaktualizowały się po 1 sierpnia 1985 r. W konsekwencji przyjąć należy, że osoba, która pod tytułem syngularnym nabyła od byłych właścicieli lub od ich spadkobierców – jak miało to miejsce w sprawie – prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie warszawskim nie mogłaby być uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania w oparciu o art. 7 ust. 4 dekretu nieruchomości zamiennej. Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent m. [...], nie narusza prawa. Nie naruszył go tym samym utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Mając powyższe na względzie, skarga A. L. jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).